El municipio de Arroyo Seco, uno de los dieciséis que integran el estado de Querétaro, interpuso una controversia constitucional ante la Suprema Corte en contra del Congreso local. El principal argumento fue que hubo diversas violaciones al procedimiento de reforma constitucional al modificar, en 2009, el artículo 2º de la Constitución de ese estado para proteger la vida a partir de la fecundación[1].
La discusión de la controversia no tuvo nada que ver con el contenido de la reforma impugnada; es decir, si proteger la vida desde la fecundación afecta, por ejemplo, la autonomía de la mujer. Sin embargo, se trató de un buen debate en cuestiones de teoría del derecho y teoría constitucional que abonan a la construcción de una dogmática robusta en estas materias.
Una aclaración: en los primeros meses de 2013, se reformó el mismo artículo 2º impugnado para introducir un reenvío a la Constitución federal sobre cuestiones relacionadas con la procuración y administración de justicia[2]. Mediante dicha reforma se recorrió el párrafo impugnado sin haber modificado su texto. Así, el primer problema al que se enfrentó la Corte fue determinar si la republicación en el periódico oficial de la norma impugnada por la introducción de un nuevo párrafo constituían una “nueva norma” o no. Pues de ser así, el asunto debía ser sobreseído por cesación de efectos de la norma impugnada.
El debate de los 11 ministros sobre esta cuestión se llevó toda la primera sesión dedicada a este asunto (jueves 25 de abril).
¿Hubo un nuevo acto legislativo al haberse cambiado de orden el párrafo que contiene la modificación impugnada?
Para Sánchez Cordero, Cossío, Aguilar, Zaldívar, Valls, Gutiérrez, Silva Meza y Franco (8 votos) no hubo un nuevo acto legislativo pues no se cambió el contenido, careció de voluntad legislativa para modificarlo, no se presenció un proceso de deliberación legislativa sobre el contenido de la norma, además de que su cambio de orden modifica su relación con otras normas (vistas como un sistema[3]).
Al no haber un nuevo acto legislativo, el Pleno deliberó si subsiste el primer acto legislativo y, en consecuencia, la impugnación del proceso original (el de 2009) sigue vigente y, por ello, el análisis se hace sobre aquél proceso de reforma. Los mismos 8 ministros (en congruencia con su voto anterior) estuvieron de acuerdo con dicho planteamiento.
El ministro Pérez Dayán, para quien sí existió un nuevo acto legislativo, planteó la necesidad de analizar el decreto de 2009 pero con efectos hacia adelante pues si la discusión sería sobre el decreto original y este fuera invalidado, no se tocará el decreto posterior (2013) donde se republica la norma y, por lo tanto, “sería inútil pues la disposición seguiría rigiendo”. Sin embargo, al haber decidido la mayoría que la republicación no implica un nuevo acto legislativo, lo planteado por Dayán no es correcto, pues es el proceso de reforma de 2009 el que le da vida a la norma cuyo proceso fue impugnado y, en este sentido, la republicación en 2013 no influye en su existencia.
¿Tiene el municipio interés legítimo para interponer la controversia?
El lunes 29 se discutió si el municipio tenía interés legítimo en presentar dicha impugnación. Esta determinación debía hacerse primero, desde el punto de vista formal, y después, desde un punto de vista material. Pues se impugnaron por una parte vicios en el procedimiento de reforma a la Constitución de Querétaro y, por otro, invasión de competencias por el contenido de la reforma. Sin embargo, al determinar primero si la reforma fue realizada en contravención a las normas de procedimiento de reforma constitucional queretanas, y fuese confirmada la invalidez de la reforma, entonces resultaría ocioso revisar el contenido de ésta.
Así, durante la segunda sesión dedicada a este asunto, el Pleno discutió primero si el municipio tenía interés legítimo en la impugnación del procedimiento. Una mayoría de 7 ministros determinaron que hubo una violación al procedimiento legislativo que lastimó las garantías institucionales del actor.
Posteriormente, se analizó si los conceptos de invalidez planteados eran o no fundados y se concentró particularmente en el requisito de la aprobación de la reforma por las dos terceras partes de los municipios. El procedimiento de reforma constitucional en Querétaro determina una doble participación para los municipios: primero, presentando observaciones al dictamen elaborado en comisiones y, después, aprobando o no la reforma ya aprobada por dos tercios de los legisladores locales. La reforma impugnada tomó en consideración las comunicaciones de algunos municipios sobre sus observaciones al dictamen por lo que el número de municipios que habían aprobado la reforma era menor de los 12 requeridos y en consecuencia se violaron las garantías institucionales del municipio para que la reforma constitucional fuera válida.
En esta discusión se hizo referencia a si esta violación al procedimiento de reforma de la Constitución de Querétaro es una violación directa o indirecta a la Constitución federal, pues el municipio aduce una violación a los artículos 14 y 16 (principio de legalidad). Sin embargo, a pesar de que la mayoría en el Pleno ha aceptado esta vía indirecta para determinar si hubo o no violaciones a la Constitución, me parece más acertado el argumento del ministro Zaldívar en tanto que –realizando suplencia de la queja- determina que hubo una violación directa al artículo 115 constitucional en su primera parte[4]. Ya que al no haber tomado en consideración la voluntad de las dos terceras partes de los municipios que integran el estado, el Congreso de Querétaro, afectó la institución del municipio Libre y los principios de representación democrática pues “se impidió al municipio su participación en la construcción de la voluntad estatal al limitarle las competencias que de acuerdo al 115 tiene…”.
El ministro Aguilar se manifestó de acuerdo con esta postura e inclusive refirió un antecedente en la Segunda Sala (Controversia Constitucional 65/2009).El ministro Gutiérrez advirtió que presentaría un voto particular sobre este asunto. La ministra Luna realizando una interpretación en extremo textualista dijo que “[E]l artículo 115 no hace ninguna referencia al proceso legislativo, y menos tratándose de los municipios; entonces, por esa razón, respetando el criterio de quienes determinan esto, no lo comparto y establezco que la Constitución no lo dice…”
La mayoría (8 votos[5]) determinó que la confusión entre dictámenes y manifestaciones a favor –o en contra- de la reforma es una violación grave al procedimiento de reforma constitucional al tratarse de manifestaciones con distinta función normativa –como el ministro Cossío lo explicó- y en consecuencia se declara inválido el procedimiento.
¿Cuáles serán los efectos de la invalidez?
Ahora bien, la última consideración del Pleno en este asunto giró en torno a los efectos de esta determinación pues la Constitución federal en su artículo 105 fracción I plantea (con tres excepciones en las que el presente asunto no cae[6]) que las resoluciones de la Suprema Corte tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia[7].
La lógica jurídica nos dice que la existencia de las normas jurídicas depende de que cumplan con los requisitos que la norma jerárquicamente superior determina. De tal forma, la reforma al artículo 2º de la Constitución queretana, al no haber cumplido con los requisitos procedimentales, resulta inexistente y por lo tanto debe ser expulsada del orden jurídico. Sin embargo, el Pleno se pronunció de una manera diferente.
El martes 30 dedicaron parte de la sesión a la determinación de esta cuestión, que se había comenzado a discutir la sesión anterior. Hubo dos posturas muy claras, la mayoría que estuvo por respetar el texto del 105 fracción I acerca de los efectos relativos de las controversias de este tipo y la minoría que estuvo por la expulsión del artículo 2º por ser inexistente debido a vicios en el procedimiento de reforma constitucional.
En la mayoría[8] se ubicó el ministro Franco, quien fue el ponente, así como los ministros Gutiérrez, Luna, Zaldívar, Silva, Pardo, Aguilar y Pérez Dayán. Para ellos, la Constitución es muy clara y no da lugar a la interpretación. La disposición general que sea declarada inválida y, que no se ubique en las excepciones mencionadas[9], surtirá efectos únicamente respecto de las partes en la controversi
En la minoría quedaron los ministros Cossío, Valls y Sánchez Cordero, para quienes dicha declaración representaría un sinsentido jurídico y una disfuncionalidad del sistema jurídico queretano.
En mi opinión, la minoría tiene razón pues los efectos entre las partes de la controversia se refieren a lo que una disposición declarada inválida genera (y una norma declarada inválida con efectos relativos deja de ser obligatoria para las partes). Lo que el Pleno declaró inválido fue el procedimiento de reforma constitucional y no directamente el párrafo del artículo 2º impugnado. Es decir, la declaración de invalidez recayó sobre el procedimiento de creación de una norma. En consecuencia, aunque surta efectos solamente entre las partes tiene como resultado la inexistencia de la norma que creó. Efecto que no puede ser relativo.
La existencia de una norma jurídica viene determinada por la autoridad que la crea (competencia) y el cumplimiento de las reglas para crearla (procedimiento), si no se cumplen con dichos requisitos no se produce una norma jurídica. Su existencia depende de ellos. La reforma no siguió el procedimiento, luego entonces, la disposición creada no debe existir.
Al haber sido tomada la determinación en cuanto al procedimiento de formación de la norma y no en cuanto al fondo mismo de la controversia, la determinación afecta la existencia de la norma y no a la norma en sí. La determinación se hace un paso antes de la vigencia de la norma misma y allí radica la diferencia.
No puede ser de otra manera y no se contraviene el texto constitucional pues los efectos de la resolución no pueden ser relativos, serán generales por la naturaleza de la invalidez, pero no por determinación del Pleno. Esto es, considero que no se puede determinar que una norma no existe para un municipio pero sí existe para otros pues lo que aquí se impugna no es en sí una invasión de competencias, sino la falta de competencia del Congreso para reformar la Constitución y ello, además de afectar al quejoso, afecta la regularidad constitucional del Estado[10].
Precisamente en las cuestiones sobre existencia, validez y vigencia de las normas es donde difieren las teorías del Derecho. La discusión es muy amplia y hubiese sido deseable que el Pleno le dedicara más tiempo, pues lo que parecía una cuestión menor, es en realidad un tema medular en obras jurídicas del calibre de El concepto de Derecho, La teoría pura del Derecho, Facticidad y validez o Derecho y razón, por mencionar apenas algunos.
Geraldina González de la Vega. Constitucionalista y ensayista. Actualmente realiza estudios de posgrado en Alemania. Twitter: @geraldinasplace
[1]“El Estado de Querétaro reconoce, protege y garantiza el derecho a la vida de todo ser humano, desde el momento de la fecundación, como un bien jurídico tutelado y se le reputa como nacido para todos los efectos legales correspondientes, hasta la muerte. Esta disposición no deroga las excusas absolutorias ya contempladas en la legislación penal.”
[2] “La procuración y la administración de justicia en el Estado, se regirá por las disposiciones y principios contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.”
[3]Durante el debate, varios ministros recordaron lo argumentado en la Acción de Inconstitucionalidad 2/2010 (matrimonio igualitario) en donde se discutió si la republicación del artículo 391 (sobre adopción) del Código Civil del D.F. constituía un nuevo acto legislativo o no. En ese asunto se determinó que aún y cuando el artículo no había sido modificado textualmente, por estar relacionado con la institución matrimonial, al ser parte de un sistema sí había sufrido una modificación en cuanto a su contenido normativo (ahora los matrimonios que pueden adoptar son también entre personas del mismo sexo).
[4]“Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre.”
[5]Luna, Pardo y Pérez Dayán en la minoría.
[6]A saber: c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal; h) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.
[7]Así mismo el artículo 41, fracciones III, IV, V, y VI y 42, último párrafo de la Ley
Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional.
[8]Varios de los ministros reconocieron el problema para la unidad del orden jurídico (Silva, Zaldívar, Franco), sin embargo, a su juicio, el texto de la Constitución no permite otra determinación.
[9]Ver nota 6.
[10]Por supuesto, esta discusión da para mucho y se trata también del “eterno problema” de los efectos del amparo mexicano. Precisamente este argumento ha sido usado para desechar el análisis de las reformas a la Constitución General por la vía del amparo para resguardar la regularidad del orden constitucional (ver el engrose del caso conocido como Amparo Intelectuales (amparo en revisión 2012/2009): “Si no se realiza ese análisis anticipado, la declaración de inconstitucionalidad que en su caso se hiciera carecería de ejecutividad y de efecto práctico para el quejoso, colocándolo en la misma situación en que se encontraba antes de iniciar el juicio, pues la restauración del orden constitucional tampoco debe llegar al extremo de restituirlo en el goce de la garantía individual violada aún a costa de incurrir en la violación de los principios y las normas que regulan este medio de control constitucional, y concretamente del de relatividad de las sentencias. Para esta Suprema Corte de Justicia de la Nación no es inusual que previamente al análisis del fondo del asunto, se examinen los alcances de una eventual sentencia que conceda el amparo, pues en numerosos casos esta valoración ha evitado el dictado de posibles sentencias estimatorias cuyo cumplimiento fuera inaccesible por desencadenar consecuencias contrarias a la regularidad constitucional que se busca con el juicio de amparo.”
Acá un análisis mío sobre el tema http://gerasplace-reloaded.blogspot.de/2011/03/sobre-el-amparo-de-los-intelectuales.html
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