Las entrañas de la reforma política
Después de más de dos años de propuestas, análisis y discusiones, el 9 de agosto del 2012 fue publicado el decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones constitucionales en materia política, lo cual sin duda significa un paso adelante hacia la consolidación de nuestra democracia y demuestra que aún con las dificultades para lograr acuerdos en temas fundamentales, éstos son posibles cuando hay voluntad de las partes y se crean las condiciones para que fluyan las negociaciones. Es de resaltar que aunque no se alcanzó el respaldo suficiente en otros temas también relevantes que quedaron excluidos de la reforma, las modificaciones constitucionales que sí se aprobaron son de suma importancia para nuestro sistema político.
Si bien es cierto que -como disponen los artículos transitorios- las próximas legislaturas federales y locales deberán reglamentar la reforma constitucional aprobada, y expedir las adecuaciones a las leyes secundarias a más tardar el 9 de agosto de 2013, la reforma no obliga a que el conjunto de modificaciones adjetivas concluyan y entren en vigor para una fecha determinada, es decir, no es imperioso que puedan materializarse para el 2015. Incluso, es jurídicamente posible que la legislación secundaria establezca en su régimen transitorio fechas de aplicación que las posterguen más allá del 2018, sin que ello dé lugar a contravenir la propia reforma. Asunto que será una interrogante interesante los próximos meses.
Ahora bien, ¿en qué consisten las reformas aprobadas?
Candidaturas electorales independientes. Con la reforma a la fracción II del artículo 35 constitucional, los ciudadanos estamos facultados para solicitar el registro como candidatos a cualquier cargo de elección popular. El rasgo distintivo de estas candidaturas ciudadanas o independientes es que son formuladas por ciudadanos en lo individual al margen y sin mediación de los partidos políticos. En la legislación secundaria se establecerán los requisitos, los términos y las condiciones para este tipo de candidaturas y de ello dependerá el impacto que en la realidad tengan sobre los sistemas electorales, de partidos políticos y el representativo en su conjunto. Por lógica jurídica, es de esperar que las disposiciones legales que se expidan sean incorporadas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) y a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCGEUM), pues se tendrá que prever en ésta la inclusión al trabajo legislativo de los legisladores independientes que resulten electos para ambas Cámaras del Congreso.
Aunque para muchos estas candidaturas pueden parecer una figura novedosa, en realidad no lo son. Recordemos que, ante la inexistencia legal de los partidos políticos de 1824 a 1911, todas las candidaturas eran formalmente ciudadanas; luego coexistieron con las de los partidos políticos hasta 1946, año en que mediante una reforma legal y no constitucional se confirió la exclusividad a los partidos políticos para postular candidatos a cargos de elección popular, mutilando de tajo el derecho a ser votado (sufragio pasivo) que siempre habíamos y hemos gozado los ciudadanos.
Iniciativa popular: También conocida como iniciativa ciudadana, es una figura de democracia directa o pura, mediante la cual los ciudadanos gozan del derecho a participar activamente en las tareas legislativas proponiendo adecuaciones legales e incluso constitucionales, además de nuevas leyes adjetivas. Con la iniciativa popular se pretende acercar a los ciudadanos al poder público, permitiendo que de alguna manera (con su voz a través del voto) participen en la construcción de la agenda pública y, en ese sentido, de las instituciones públicas.
La reforma aprobada otorga a los ciudadanos mexicanos el derecho de iniciar leyes y decretos de reformas, aunque no de manera individual sino en un número equivalente, por lo menos, al 0.13% de la lista nominal de electores (que de acuerdo con el IFE cuenta con 79 millones 454,802 ciudadanos, por lo que el 0.13% equivale actualmente a 103,291.243 ciudadanos), lo cual quedó consignado en la adición de una fracción VII al artículo 35, y de una fracción IV al artículo 71 constitucionales, así como en otras disposiciones relacionadas. Cabe recordar que antes de la reforma, este derecho sólo lo detentaban el presidente de la República, los diputados y senadores del Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados en la materia federal, así como los diputados de los congresos estatales y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en la materia local. Será tanto en el Cofipe como en la LOCGEUM donde se establezcan la forma, términos y condiciones para ejercer este derecho, y sobre todo las materias en que se podrán presentar iniciativas, aunque a nivel constitucional no hay restricción alguna.
Consulta popular: Es también una forma de democracia directa mediante la cual los ciudadanos opinan con consecuencias jurídicas sobre cualquier tema público, decisión de gobierno e incluso una ley, a diferencia del referéndum –plebiscito- (bajo la denominación de consulta popular, Daniel Zovatto incluye estos dos términos en una sola categoría) el cual generalmente se refiere únicamente a la aprobación o no de normas jurídicas, aunque en algunos países como Canadá lo aplica también para decisiones políticas importantes como fue el caso de la independencia de Quebec, referéndum en el cual la mayoría de los ciudadanos canadienses votaron por el no.
La adición a la fracción VIII del artículo 35 constitucional prevé como un derecho ciudadano votar en consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, las cuales serán convocadas por el Congreso de la Unión a petición del presidente de la República, el equivalente al 33% de los integrantes de cualquiera de las cámaras del Congreso de la Unión -que representa hoy en día a 165 diputados y 43 senadores- o los ciudadanos, en un número equivalente, al menos, al 2% de los inscritos en la lista nominal de electores. Es de destacar que -con excepción de la convocatoria por parte de los ciudadanos- la petición que haga el presidente o el grupo de legisladores, deberá ser aprobada por la mayoría de los miembros de cada cámara del Congreso de la Unión.
Como se advierte, en esta figura se distinguen dos derechos ciudadanos: uno individual, que es el de votar en las consultas populares y otro colectivo, que es el de convocar a una consulta. Es muy importante subrayar que cuando la participación total en la consulta popular corresponda, al menos, al 40% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes.
La adición establece que no podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente, dejando a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) resolver sobre la constitucionalidad de la materia que verse la consulta, lo cual realizará previamente a la convocatoria que expida el Congreso de la Unión. La reforma constitucional también consigna que el IFE tendrá a su cargo en forma directa, la verificación del requisito del porcentaje mínimo de ciudadanos para solicitarla, así como la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados de la misma. La consulta tendrá que realizarse el mismo día de la jornada electoral federal y las resoluciones del Instituto en esta materia podrán ser impugnadas.
Como en el caso de la iniciativa ciudadana, será en la legislación secundaria que se expida, donde queden establecidas las particularidades para el ejercicio de ambos derechos, los cuales es previsible que se regulen en el código electoral, en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME) y en la ley del Congreso.
Iniciativa presidencial preferente: A diferencia de las anteriores, esta reforma va en la línea de mejorar la colaboración entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, así como la gobernabilidad. Este procedimiento es también conocido en algunos países como “procedimiento de urgencia”. Algunos investigadores del tema como María Amparo Casar lo llaman “trámite legislativo preferente”. Consiste en conceder al titular del Ejecutivo federal la facultad de presentar una iniciativa (o más) que considere de urgente resolución para que sea discutida por el Poder Legislativo con prioridad y en un plazo corto determinado -para que una vez vencido éste- sin que la iniciativa sea desechada o se haya aprobado una nueva en sustitución de aquélla, se tenga por aprobada con todos sus efectos jurídicos.
La adición al artículo 71 constitucional estipula que el día de la apertura de cada periodo ordinario de sesiones del Congreso, el presidente de la República podrá presentar hasta dos iniciativas para trámite preferente, o señalar con tal carácter hasta dos que hubiere presentado en periodos anteriores cuando estén pendientes de dictamen. Cada iniciativa deberá ser discutida y votada por el pleno de la Cámara de su origen en un plazo máximo de 30 días naturales. Si no fuere así, la iniciativa en sus términos y sin mayor trámite será el primer asunto que deberá ser discutido y votado en la siguiente sesión del pleno. En caso de ser aprobado o modificado por la Cámara de su origen, el respectivo proyecto de ley o decreto pasará de inmediato a la Cámara revisora, la cual deberá discutirlo y votarlo en el mismo plazo y bajo las condiciones antes señaladas. Es de resaltar que la propia reforma consigna que no podrán tener carácter preferente las iniciativas de adición o reforma a la Constitución.
Como se observa, no hubo acuerdo para que operara la “afirmativa ficta” en el caso de iniciativas de trámite preferente. No obstante, este procedimiento pretende que en 60 días esté aprobada una iniciativa urgente del Ejecutivo federal, aunque no garantiza el contenido de la misma y pudiese eventualmente cambiar de manera importante. Con la reforma se confiere una facultad más al presidente de la República sin suprimir formalmente atribuciones al Congreso, aunque sí lo constriñe a modificar su agenda legislativa sin imponer sanción alguna a nivel constitucional en caso de que no lo hiciere así, por lo que no se está “castigando” eficazmente la inacción legislativa que era una de las pretensiones originales de la reforma; aún así se espera que contribuya a agilizar el trámite de las iniciativas preferentes del presidente.
Nuevos supuestos ante la ausencia del presidente. La reforma aprobada pretende garantizar certeza jurídica y política ante el supuesto de ausencia de presidente electo o del presidente al iniciar el periodo constitucional. Al mismo tiempo, “moderniza” los supuestos de sustitución por falta absoluta del presidente de la República ya en funciones y el caso de ausencia temporal por licencia para separarse del cargo, eliminando en lo formal la figura de presidente provisional. El decreto contempla cinco hipótesis normativas:
1.- Ausencia de presidente electo cuando al iniciar un nuevo periodo constitucional la elección presidencial no estuviese hecha o declarada válida (por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación): Para este caso la reforma prevé en el artículo 84 constitucional, que cesará el presidente cuyo periodo haya concluido y el Congreso se erigirá en Colegio Electoral para designar -por mayoría absoluta de votos- un presidente interino, dentro de un término no mayor a 60 días. El mismo Congreso expedirá, dentro de los 10 días siguientes a dicho nombramiento, la convocatoria para la elección del presidente que deba concluir el período respectivo, debiendo mediar entre la fecha de la convocatoria y la que se señale para la realización de la jornada electoral, un plazo no menor de 7 meses ni mayor de 9. El así electo, iniciará su encargo y rendirá protesta ante el Congreso 7 días después de concluido el proceso electoral.
Mientras tanto el Secretario de Gobernación asumirá provisionalmente la titularidad del Ejecutivo federal de manera acotada, porque no podrá remover o designar a los secretarios de Estado, ni al procurador General de la República, sin autorización previa de la Cámara de Senadores, y deberá entregar al Congreso de la Unión un informe de labores en un plazo no mayor a 10 días, contados a partir del momento en que termine su encargo, tal y como quedó dispuesto en el segundo párrafo del artículo 84 constitucional.
2.- Falta absoluta del presidente entre que es declarado electo y el inicio de su periodo constitucional: Si después de la validación de la elección y la declaratoria de presidente electo y hasta el día del comienzo del periodo constitucional hubiese falta absoluta del presidente, asumirá provisionalmente el cargo el presidente de la Cámara de Senadores, en tanto el Congreso designa al presidente interino bajo el mismo procedimiento señalado en el supuesto anterior, lo cual quedó consignado en el nuevo texto del segundo párrafo del artículo 85 constitucional.
3.- Falta absoluta del presidente una vez iniciado su periodo constitucional y dentro de los dos primeros años del mismo: De darse esta hipótesis, el Secretario de Gobernación asumiría provisionalmente la titularidad del Ejecutivo federal con las restricciones que ya señalé y el Congreso se erigiría en Colegio Electoral para designar un presidente interino mientras se convoca a nuevas elecciones en los mismos términos que ya indiqué en el primer supuesto (tercer párrafo del artículo 84 constitucional).
4.- Falta absoluta del presidente durante los últimos cuatro años de su periodo constitucional: Como en el caso anterior, será el Secretario de Gobernación quien ocupará provisionalmente la titularidad del Ejecutivo federal en tanto el Congreso designa a unpresidente sustituto quien deberá concluir el mandato. En este caso ya no se realizarían elecciones extraordinarias. Esta adecuación quedó prevista en el quinto párrafo del artículo 84 constitucional.
5.- Ausencia temporal del presidente hasta por 60 días naturales por licencia concedida por el Congreso: Cuando el Presidente solicite licencia para separarse del cargo hasta por 60 días naturales, una vez autorizada por el Congreso, el Secretario de Gobernación asumirá provisionalmente la titularidad del Poder ejecutivo con las mismas restricciones ya citadas. Cabe recordar que antes de la reforma, el Congreso solamente podía conceder licencia al presidente para separarse de su encargo hasta por 30 días naturales. Este supuesto se incluyó en el tercer párrafo del artículo 85 constitucional reformado.
Nuevas formas para que el presidente rinda protesta al cargo.A raíz de que en 2006 algunos legisladores intentaron evitar que el presidente electo Felipe Calderón prestara su protesta al cargo y con ello pudiera tomar posesión formal del mismo, se planteó la necesidad de buscar nuevas formas para cumplir sin contratiempos con este acto republicano. La fórmula aprobada dispone en los párrafos segundo y tercero del artículo 87 que si por cualquier circunstancia el presidente no pudiere rendir protesta a su cargo ante el Congreso, lo hará de inmediato ante las Mesas Directivas de las Cámaras del Congreso de la Unión y, en su defecto, ante el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sin señalar un lugar o circunstancia formal específica para tal efecto, por lo cual pudiere prestar protesta al cargo en la sede de la Suprema Corte o en cualquier otro lugar, siendo suficiente que lo haga ante el presidente del órgano máximo del Poder Judicial.
Nuevas atribuciones del Senado acotando las facultades del presidente para nombrar o remover a más funcionarios de alto nivel. El decreto reforma la fracción III del artículo 89 constitucional para disponer que el Senado de la República debe aprobar (ratificar) los nombramientos o remociones que haga el presidente de la República de los integrantes de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de telecomunicaciones, energía y competencia económica. Actualmente la Constitución obliga a la ratificación del Senado los nombramientos que haga el presidente del procurador General de la República, embajadores, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Mexicana.
Es indudable la relevancia que en materia regulatoria tienen la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL), la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECO), de ahí que se haya dispuesto en esta reforma la ratificación por parte del Senado de los integrantes de sus órganos colegiados, modificación que fortalece al Poder Legislativo en esa tendencia gradual hacia un régimen semi-parlamentario.
No hay que pasar por alto que en este mismo precepto (artículo 89) se modifica el párrafo primero sustituyendo el concepto “Secretarios del despacho” por el de “Secretarios de Estado”, término que en realidad desde hace muchos años se ha utilizado para nombrarlos. Sin embargo, no se adecuaron el resto de las menciones que la Constitución hace de los secretarios del despacho.
Ampliación del plazo para que la Cámara de Diputados concluya la revisión de la cuenta pública. El párrafo cuarto de la fracción VI del artículo 74 constitucional otorga 30 días más a la Auditoría Superior de la Federación (ASF) de la Cámara de Diputados para revisar la cuenta pública. Antes de la reforma la cuenta pública del ejercicio inmediato anterior debía presentarse el 30 de abril del año siguiente para concluir su revisión el 30 de septiembre de ese mismo año. Ahora se presentará en la misma fecha y deberá concluir a más tardar el 31 de octubre, es decir, pasa de 6 a 7 meses el periodo de revisión de la misma.
Modificación a la “cláusula de gobernabilidad” de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. La reforma aprobada dispone que: “en ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Asamblea, que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación total emitida en el Distrito Federal. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total de la Asamblea, superior a la suma del porcentaje de su votación total emitida más el ocho por ciento”.
De lo anterior se colige que la llamada cláusula de gobernabilidadque le daba mayoría absoluta en la Asamblea al partido con mayor número de diputados por mayoría relativa, queda eliminada en concordancia con lo que se hizo hace varios años a nivel federal, pero que inexplicablemente subsistía en el caso del Distrito Federal. Con la reforma se fija un tope de sobre-representación del 8% respecto de la votación total emitida en la capital para cualquier partido.
Por último, es de subrayar que el conjunto de disposiciones que en su momento se aprueben para reglamentar las candidaturas independientes, la iniciativa popular y la consulta popular, vendrán a completar la reforma política 2012, la cual inaugura una nueva etapa en la participación ciudadana, mejora la colaboración entre los poderes y actualiza -con mayor certeza jurídica- aspectos políticos de suma trascendencia, lo que de suyo es un avance importante en el andamiaje institucional y en la consolidación democrática de nuestro país.
Por Enrique Córdova Avelar
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