Las reformas del año 2011 a
diversos artículos de la Constitución en materia de derechos humanos y juicio
de amparo han venido a modificar algunos de los principios fundamentales de
este juicio ―entre ellos el relativo al interés jurídico del actor o quejoso
como requisito indispensable para la procedencia de la acción―, lo que plantea
la necesidad de analizar los aspectos novedosos en esta materia,
específicamente el tema del interés legítimo como elemento de la acción de
amparo.
La reforma a la fracción I del
artículo 107 constitucional, establece:
I. El juicio de amparo se seguirá
siempre a instancia de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce ser
titular de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre
que alegue que el acto reclamado viola los derechos reconocidos por esta
Constitución y con ello se afecte su esfera jurídica, ya sea de manera directa
o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.
Tratándose de actos o
resoluciones provenientes de tribunales judiciales, administrativos o del
trabajo, el quejoso deberá aducir ser titular de un derecho subjetivo que se
afecte de manera personal y directa;
Según la reforma constitucional,
el promovente del amparo deberá aducir ser titular de un derecho (interés jurídico)
o de un interés legítimo individual o colectivo, lo cual excluye al interés
simple.[1]
Con anterioridad a la reforma que
se comenta, únicamente se consideraban dos tipos de interés, a saber, el
jurídico y el simple, en la inteligencia de que sólo el primero legitimaba el
ejercicio de la acción constitucional de amparo en defensa de lo que
anteriormente se denominaba garantías individuales y, actualmente, derechos
humanos.[2] La reforma ha introducido un tercer tipo de
interés (el legítimo) que todavía no ha sido definido con precisión por la
doctrina o la jurisprudencia mexicanas en el contexto de la acción de amparo.
Para estar en posición de definirlo, consideramos pertinente realizar el
análisis de los conceptos de interés jurídico y simple, pues consideramos que
el legítimo se encuentra ubicado entre ambos y obviamente presenta semejanzas y
diferencias entre éstos.
INTERÉS JURÍDICO E INTERÉS SIMPLE
A. Conceptos de interés jurídico e
interés simple.-
Debemos exponer brevemente el
concepto que del “interés” y del “derecho subjetivo” tiene el tratadista alemán
Rudolf von Ihering, por la influencia que ha tenido en nuestra legislación.
Dice Ihering:
Dos elementos constituyen el principio
del derecho: uno sustancial, que reside en el fin
práctico del derecho, que produce la utilidad, las ventajas, las ganancias que
esto aseguran; otro formal, que se
refiere a ese fin únicamente como medio, a saber:protección del
derecho, acción de la justicia. Los
derechos son intereses jurídicamente protegidos. [3]
En consecuencia, deben
distinguirse, conforme a esta teoría, dos clases distintas de intereses: los no
protegidos y los protegidos jurídicamente por medio de de la acción judicial.
Los primeros podemos llamarlos intereses simples y consisten en “la utilidad,
el bien, el valor, el goce o el interés, que son las diversas ideas que entran
en juego en el concepto que estamos definiendo. Dentro de este concepto de
interés simple, Ihering comprende no sólo los bienes y valores materiales, sino
bienes de carácter moral: la personalidad, la libertad, el honor, los lazos de
familia, etc.
Lo primero que debemos observar
es que el interés no es concebido con base en las normas positivas: el interés
es un fenómeno psicológico, económico o de cualquier otra índole. Cuando
Ihering señala este primer elemento sustancial del concepto del derecho
subjetivo se coloca fuera del ámbito normativo y no lo determina con arreglo a
él. Si el concepto del derecho subjetivo es un concepto jurídico, entonces debe
ser determinado de manera normativa. Observa Kelsen que esta definición no es
adecuada, porque se posee un derecho aunque no se tenga un interés concreto en
él. La existencia de un derecho subjetivo solamente puede afirmarse con base en
el derecho positivo.[4]
El criterio que ha seguido la
doctrina para la construcción del concepto de los derechos subjetivos, lo ha
expresado Kelsen con toda claridad con las siguientes palabras.
[…] pues para aquellos desde cuyo
punto de vista fue desarrollada toda la teoría del derecho subjetivo –el
punto de vista que afirma un titular del interés, situado frente al orden
jurídico; el punto de vista que se pregunta: ¿hasta qué punto me
interesa el orden jurídico considerado como un medio útil para el logro de mis
fines?; un punto de vista, por tanto, no inmanente sino trascendente al Derecho
–, la norma jurídica que estatuye un deber de obediencia a los mandatos de la
autoridad, no es considerada en modo alguno como “su” derecho. [5]
Debemos hacer tres observaciones
adicionales: 1) los derechos subjetivos son y deben ser contenidos de las
normas jurídicas; 2) como ya fue observado, el elemento determinante del
concepto es el de la protección jurídica por medio de la acción ante los
tribunales y 3) hay derechos subjetivos establecidos de manera abstracta y
general (en las leyes) y de manera individual en los actos jurídicos
configuradores de la esfera jurídica concreta de los individuos. Estos actos
jurídicos se encuentran en la base de la pirámide jurídica.
Por otra parte, debe considerarse
que los que comúnmente se consideran “derechos subjetivos”, i.e., derechos de
los sujetos sometidos al orden jurídico (por eso son subjetivos, es decir, de
un sujeto determinado), en realidad sólo son los “reflejos subalternos” de las
normas que establecen otras funciones normativas. La conducta permitida en
sentido débil (tengo derecho a amar, a correr, a pasear, etc.) es solamente la
afirmación del interés del súbdito de cómo puede comportarse sin temer ninguna
consecuencia jurídica desfavorable, es decir, la conducta permitida se explica
por la ausencia de normación respecto de dicha conducta. Lo que no está
prohibido está jurídicamente permitido. Los llamados derechos reales y los
personales o de crédito, como reflejos subalternos, se explican por la
existencia de normas que establecen obligaciones determinadas para ciertos
sujetos específicos o para todos los de una comunidad, i.e., obligación erga omnes. Alguien tiene derecho a conducir un
automóvil, a explotar una mina o un canal de televisión o de radio porque con
la autorización correspondiente se ha limitado para el sujeto en cuestión
una prohibición general. La conducta permitida, los derechos reales y los
personales y las autorizaciones se explican por otras funciones normativas (las
únicas relevantes jurídicamente) y son un reflejo subalterno de ellas.
Por último, ya se expresó que el
autentico derecho subjetivo que no constituye un reflejo de otras funciones
normativas, es la acción procesal ante los tribunales. La utilización del
concepto del derecho subjetivo es muy adecuada, pues con ellos se aludes, con
un solo término, a las diversas funciones normativas de las cuales sólo son
reflejos subalternos. Esto lo podremos comprobar en lo que sigue.
El término interés admite varias
acepciones. En el Diccionario de la Real Academia de la Lengua encontramos una
que resulta útil para abordar el tema que nos ocupa: “Interés: Inclinación del
ánimo hacia un objeto, una persona, una narración, etc.” Como puede observarse,
esta definición otorga al interés un contenido fundamentalmente psicológico en
tanto se refiere a una inclinación del ánimo, aunque ocasionalmente el ánimo se
vea inclinado a cuestiones jurídicas. Pero no basta este último tipo de
inclinación, pues el ánimo, por sí solo, no es susceptible de producir
consecuencias jurídicas; para ello, resulta indispensable la existencia de
normas que otorguen consecuencias de derecho a las manifestaciones externas de
ese ánimo. En otros términos, el interés adquiere el carácter de jurídico
cuando el objeto al cual se inclina el ánimo se encuentra tutelado por normas
jurídicas. En ese sentido se ha pronunciado el Poder Judicial en infinidad de
tesis esencialmente coincidentes entre sí, por lo que estimamos suficiente
citar, en vía de ejemplo, el siguiente criterio:[6]
INTERES JURIDICO PARA LA PROCEDENCIA
DEL AMPARO. De
acuerdo con el sistema consignado en la ley reglamentaria del juicio de
garantías, el ejercicio de la acción constitucional está reservado únicamente a
quienes resienten un perjuicio con motivo de un acto de autoridad o por la ley.
Ahora bien, la noción de perjuicio para los efectos del amparo supone la existencia de un derecho legítimamente tutelado que,
cuando es transgredido por la actuación de autoridad o por la ley, faculta a su
titular para acudir ante el órgano jurisdiccional correspondiente demandando
que esa transgresión cese. Tal derecho protegido por el ordenamiento legal
objetivo es lo que constituye el interés jurídico que la ley de la materia toma
en cuenta para la procedencia del juicio de amparo. Sin embargo, es oportuno destacar que no todos los intereses que
puedan concurrir en una persona merecen el calificativo de jurídicos, pues para
que tal acontezca es menester que el derecho objetivo se haga cargo de ellos a
través de una o varias de sus normas. (Énfasis añadido)
El interés simple podrá ser de
muy diversa índole en la medida en que el ánimo puede verse inclinado a cierta
finalidad por motivos culturales, económicos, sociales, artísticos, religiosos
o de cualquier otra índole distinta de la jurídica.
De esta tesis pueden desprenderse
conclusiones muy esclarecedoras. Quien tiene un interés jurídico, para efectos
del amparo, puede probar o establecer los supuestos de la
generación o surgimiento del elemento determinante del reflejo subalterno,
i.e., probar que es una conducta permitida por el hecho de que no existe norma
jurídica alguna que lo regule de manera expresa; o en el caso de los derechos
personales y los reales la existencia de un acto jurídico o un hecho jurídico
creador de una obligación determinada de un sujeto específico o erga onmes; en el caso de la autorización comprobar el
supuesto consistente en la existencia de una resolución que limita una
prohibición general, i.e., la licencia, la patente, la resolución
administrativa, la concesión, etc.
La tesis habla de “un
derecho transgredido por la actuación de la autoridad o por la ley”. Esto
significa que la ley es irregular con relación a la Constitución o la
autoridad ha regulado irregularmente una conducta permitida, pues carece de
fundamento, ha reconocido como válido el incumplimiento de una obligación de
persona determinada o de una obligación erga omnes o ha
desconocido o nulificado la concesión de una autorización.
B. El interés jurídico como elemento de
la acción de amparo.-
Debe considerarse al interés
jurídico como elemento esencial de la acción procesal juntamente con la
pretensión. Lo anterior obedece a las siguientes consideraciones:
1. Si se entiende que la acción
consiste en la facultad de instar al órgano jurisdiccional a emitir, previos
los trámites correspondientes, una sentencia que resuelva un conflicto o
controversia del orden jurídico, únicamente pueden plantearse a través de ella
aspectos del orden jurídico por quien justifica ser titular del derecho
subjetivo que aduce como fundamento de la sentencia cuyo dictado solicita.
2. El análisis y resolución de las
acciones son propios de los órganos jurisdiccionales del Estado, pudiendo
entenderse a éste en el sentido de orden jurídico como lo concibe Kelsen, quien
sostiene la unidad de Estado y Derecho al afirmar que “la esfera existencial
del Estado posee validez normativa y no eficacia causal”.[7] No es aceptable, pues, que sea función propia del
Estado resolver conflictos ajenos al derecho.
3. Solo quien es titular del derecho
que pretende deba prevalecer mediante el dictado de la sentencia se encuentra
legitimado para ejercer la acción.
En conclusión, es titular de un
interés jurídico la persona cuyo ánimo se encuentra inclinado a ejercer una
acción procesal y cuenta con el derecho subjetivo que con ese motivo pretende
aducir.
La pretensión es el contenido de
la acción, con el objeto de que en la sentencia que dicte el juez se anulen las
irregularidades mencionadas cuando se habla de la violación del derecho
subjetivo del actor. Para que la acción resulte procedente, debe existir una
relación lógica entre el interés jurídico y la pretensión, pues, por una parte,
para que pueda prosperar la pretensión (obtener sentencia concordante con la
pretensión) debe estar apoyada por el interés y, por otra, no puede aceptarse
la existencia de interés jurídico cuando el logro de la pretensión resulta jurídicamente
imposible, pues lo contrario llevaría al absurdo de estimar que es eficaz un
interés en lograr lo que es imposible.
A diferencia del jurídico, el
interés simple no legitima el ejercicio de la acción. Frecuentemente podrá
darse, en un mismo asunto, una coincidencia entre los dos tipos de interés,
pero el determinante para justificar el ejercicio de la acción es únicamente el
jurídico.
No está por demás hacer notar que
la demostración del interés jurídico no es por sí motivo suficiente para obtener
sentencia favorable, pues para ello debe también demostrarse que la pretensión,
que es el otro elemento de la acción, se encuentra justificada. La teoría de la
autonomía de la acción parte del supuesto de que el derecho a ejercerla no
determinaper se el derecho a sentencia favorable, lo cual
no pugna con la idea de que el actor, para lograr una sentencia −favorable o
no−, necesariamente debe acreditar su interés jurídico en la promoción de su
acción.
En materia de amparo, la
demostración del interés jurídico plantea un tema de procedencia pues, de no
darse aquélla, la consecuencia será el sobreseimiento en el juicio y, en el
caso contrario, una sentencia de fondo que podrá o no otorgar el amparo, pues
ello dependerá de que se haya acreditado o no una violación a derechos humanos.
A reserva de encontrar el
significado de interés legítimo, cabe señalar que, desde el momento en que la
Constitución lo considera apto para legitimar el ejercicio de la acción de
amparo, le atribuye el carácter de jurídico pues sólo este último puede tener
ese efecto según las consideraciones que anteceden. Esto es así, porque al
atribuirse al legítimo ciertas consecuencias de derecho –legitimación al
promovente del amparo−, se le eleva a la categoría de jurídico. De ahí que resulte
posible hablar de un interés jurídico en sentido amplio que abarca tanto al
interés jurídico en sentido estricto o restringido como al interés legítimo; o
sea, el interés legítimo resulta ahora ser un tipo de interés jurídico. Pero
debe tenerse presente el segundo párrafo de la fracción I del artículo 107
constitucional, que establece que tratándose de actos o
resoluciones provenientes de tribunales judiciales, administrativos o del
trabajo, el quejoso deberá aducir ser titular de un derecho subjetivo que se
afecte de manera personal y directa, lo que significa que, por
hacerse referencia a la titularidad de un derecho subjetivo, tratándose de esos
actos, no opera el interés legítimo sino solamente el jurídico, por lo que
aquél sigue siendo considerando por la Constitución interés simple en tanto no
legitima el ejercicio de la acción.
[1] En el presente estudio nos referimos al interés jurídico y al derecho subjetivo en el sentido en que los concibe
Ihering, porque, en términos generales, la teoría, la legislación y la
jurisprudencia mexicanas se encuentran notoriamente influidas por dicho autor,
aunque no desconocemos que los conceptos que el propio Ihering plantea de interés jurídico y de derecho subjetivo han sido duramente criticados
por la doctrina kelseniana. Debemos exponer brevemente la doctrina de Rudolf
Ihering, con el objeto de que el lector tenga el antecedente doctrinal de los
conceptos utilizados en nuestra legislación, lo que haremos en el siguiente
apartado. De cualquier forma, podría sostenerse que cuando la Constitución o la
ley hablan de interés jurídico de una
persona, ello puede ser interpretado en el sentido de que ella se encuentra
dentro de los supuestos de la norma de cuya aplicación se trate, y que el derecho subjetivo consiste precisamente en la
facultad de ejercer el derecho de acción. Sobre el particular, puede
consultarse: KELSEN, Hans, Teoría General del Estado,
Editorial Nacional, México, 1983, pp. 72 y ss., y Teoría Pura del Derecho, Porrúa, 12ava. Ed., México,
2002, pp. 138 y ss., y 199 y 200.
[2] La Constitución vigente sustituyó el término garantías individuales por el dederechos humanos, en los términos de su artículo
primero, que establece: “Artículo 1. En los Estados Unidos Mexicanos todas las
personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en
los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como
de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni
suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución
establece.” Si bien el precepto alude a garantías, no lo hace en el sentido
tradicional de garantías individuales, sino en el
de garantías de los derechos humanos. Excede a los límites del presente estudio
definir con precisión este último concepto, aunque puede señalarse que existen
dos posibilidades para el efecto: a), entenderlo como los procedimientos para
hacer efectivos esos derechos, por ejemplo, el juicio de amparo, y b), los
derechos de carácter meramente formal, como el de la necesidad de orden escrita
para producir actos de molestia a que se refiere el artículo 16 constitucional,
que puede verse simplemente como una garantía del respeto de derechos humanos
propiamente dichos. Es decir, este derecho de carácter formal resulta un medio
idóneo para hacer respetar otros derechos como podría ser el de propiedad o de
inviolabilidad del domicilio, entre otros.
[3] Ihering, Rudolf von, El Espíritu del Derecho Romano en las Diversas Fases de su
Desarrollo, T. IV, De Bailly-Baillere e Hijos, Madrid, 1892, p.
365.
[4] Cf. Kelsen, Teoría General del Estado, p.
73.
[5] Kelsen, Op. cit, p. 75.
[6] Tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte de
justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación,
Séptima Época, Volumen 52, Primera Parte, página 46.
[7] KELSEN, Hans, Teoría
General del Estado, cit., p 21.
INTERÉS JURÍDICO E INTERÉS LEGÍTIMO
A. Concepto de interés legítimo y su
relación con el jurídico.-
Desde el momento en que se emplea
el término legítimo debe
entenderse que se trata de un interés legalmente tutelado, en lo que
coincide con el interés jurídico en sentido estricto y se distingue del interés
simple que no supone esa tutela. En otros términos, por legitimación debe
entenderse la justificación jurídica de algo, como puede ser la de un interés
que amerite jurídicamente ser protegido.
Con anterioridad a la reforma
constitucional que nos ocupa, el interés legítimo ya se encontraba contemplado
en la materia contencioso administrativa, por lo que resulta conveniente
analizar algunos criterios judiciales importantes en esta materia.
En referencia al sistema
contencioso administrativo, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia
administrativa en el Distrito Federal, sostuvo el siguiente criterio: “INTERÉS LEGÍTIMO” E “INTERÉS JURÍDICO”. AMBOS TÉRMINOS TIENEN EN
EL DERECHO LA MISMA CONNOTACIÓN. [1] En cambio, el Décimo Tercer Tribunal Colegiado
de la misma materia y circuito, consideró: INTERÉS LEGÍTIMO, CONCEPTO DE,
EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 34 DE LA LEY DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. [2]
Esta última tesis parece más aceptable
en cuanto establece que los dos tipos de interés son distintos entre sí, y
tiene el acierto de señalar algunos elementos que en ella se estiman adecuados
para la definición del interés legítimo, aunque algunos de ellos parecen
discutibles, como el marcado en el punto 4), pues el interés legítimo de un
titular normalmente no es esencialmente distinto del de
cualquier otro gobernado, así como el identificado con el número 6),
pues si la anulación que se pretende produce efectos positivos o
negativos en la esfera jurídica del gobernado, se estaría en
presencia de un interés jurídico en sentido estricto. Sobre estos temas
volveremos más adelante.
Dichas tesis, al resultar
contradictorias entre sí, motivaron que la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, mediante el procedimiento de unificación de criterios,
estableciera las siguientes dos tesis de jurisprudencia: INTERÉS LEGÍTIMO E INTERÉS JURÍDICO. AMBOS TÉRMINOS TIENEN
DIFERENTE CONNOTACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO [3] eINTERÉS LEGÍTIMO, NOCIÓN DE,
PARA LA PROCEDENCIA DEL JUICIO ANTE EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. [4]
Respecto de la primera de las
tesis de jurisprudencia de Sala, parece correcto sostener que existe diferencia
entre los dos tipos de interés, y es de hacerse notar que la redacción del
precepto constitucional reformado coincide en esencia con la de la tesis en
cuanto en ambos se alude a la afectación de la esfera jurídica de la persona,
ya sea de manera directa o en virtud de situación frente al orden jurídico.
Pero consideramos que tal definición no resulta lo suficientemente clara pues,
se insiste, cuando se da la afectación a la esfera jurídica de la persona se
produce el interés jurídico y no queda lo suficientemente claro qué debe
entenderse por situación particular frente al orden jurídico.
La tesis de jurisprudencia de la
Segunda Sala transcrita en segundo lugar es imprecisa, pues le resulta
aplicable lo ya dicho en cuanto a que no se proporciona una definición clara
del concepto.[5]
Las anteriores consideraciones
plantean la necesidad de acudir a otros criterios para la definición y
distinción de los términos que nos ocupan y, para ello, puede considerarse que
si tanto el interés jurídico como el legítimo se encuentran tutelados por
normas jurídicas generales, es factible establecer su diferencia atendiendo al
tipo de normas que a cada uno de ellos tutelan.
Las normas que tutelan al interés
jurídico son susceptibles de generar derechos subjetivos en beneficio de
personas determinadas; pueden ser individualizadas de tal manera que se afecte
inmediata y directamente el status jurídico
de la persona. En cambio, las relativas al interés legítimo no tienen la
capacidad de generar derechos subjetivos.
Estas últimas normas son las que
establecen los llamados intereses difusos y que se encuentran encaminadas a
producir ciertos resultados en la sociedad o en algunos núcleos o grupos que la
integran y que, como ella, carecen de personalidad jurídica. Tienden a regular
o a proteger a entidades sociales más o menos amplias pero que carecen del
atributo de la personalidad jurídica. Mediante estas normas se pretende tutelar
intereses colectivos, en la inteligencia de que no otorgan derechos subjetivos
al grupo social por la sencilla razón de que éste carece de personalidad
jurídica ni a sus integrantes porque no son ellos, en lo individual, los
destinatarios de la norma. Las normas en cuestión tutelan intereses de una
colectividad que carece de personalidad jurídica sin otorgar derechos
subjetivos a sus integrantes.
De lo anterior se desprende que
el interés jurídico supone la existencia de un derecho dentro de la esfera
jurídica particular de un individuo (derecho subjetivo), es decir, que se
encuentra dentro de su status jurídico;
en cambio, el interés legítimo no supone una afectación directa al status jurídico, sino una indirecta, en la medida
en que la persona sufre una afectación no en sí misma, sino por encontrarse
ubicada en una especial situación frente al orden jurídico que le permite
accionar para obtener el respeto a su interés jurídicamente tutelado aunque no
goce de un derecho subjetivo reflejo individual. Además, puede estimarse que la
afectación al interés legítimo se da en la medida en que el sujeto forma parte
de un ente colectivo que, de manera abstracta, tiene interés en que el orden
jurídico opere de manera efectiva, lo que explica que se hable de un interés
individual o colectivo, pero en el entendido en que la afectación individual
sólo podrá darse en la medida en que se forme parte de una colectividad
interesada, pues, de lo contrario, se estaría en presencia de un interés
jurídico o de un interés simple. Esta elaboración conceptual explica y le da
sentido a la terminología usada en la reforma constitucional. La regulación del
interés legítimo como condición de procedibilidad de la acción de amparo, lo
que hace es extender el derecho subjetivo auténtico, no reflejo, consistente,
como ya se dijo, en el ejercicio de la acción procesal.
Para explicar que el interés
legítimo siempre supone una idea de pertenencia a una colectividad no obstante
que el precepto constitucional habla de un interés legítimoindividual o colectivo, puede señalarse que
independientemente de la afectación al grupo al que pertenece el quejoso,
podría producirse una más ubicada o concreta respecto de él; por ejemplo, la
licencia para construir un edificio contraria a planes de desarrollo urbano
afecta a todos los habitantes de una zona, pero de manera especial al vecino
contiguo quien, por ese motivo, además de darse la afectación colectiva, podría
sufrir alguna afectación individual que no sufrirían el resto de los habitantes
de esa zona, en la inteligencia de que esa afectación individual sólo se daría
en la medida en que el afectado es integrante del grupo. En otros términos, si
el agravio jurídico es susceptible de individualizarse en persona concreta
independientemente de su pertenencia o no a un grupo, se está en presencia de
un interés jurídico; pero si el agravio únicamente se da en la medida en que se
pertenece a un grupo, entonces se estará frente a un interés legítimo.
Debe quedar claro que la
introducción del concepto de interés legítimo como eventual elemento de la
acción de amparo no convierte a ésta en acción colectiva, pues subsiste el
principio de relatividad de la sentencia –fórmula Otero−, en términos de la
fracción II del artículo 197 constitucional, que establece:
II. Las sentencias que se
pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los quejosos que lo
hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en
el caso especial sobre el que verse la demanda.
Lo anterior significa que el
juicio de amparo no ha perdido su carácter individualista, en tanto que
mediante su promoción no se pretende, desde un punto de vista estrictamente
jurídico, que una sentencia afecte de manera directa a grupos sociales carentes
de personalidad jurídica.
Existe otro tipo de normas a las
que se ha llamado programáticas pues, como su nombre indica, establecen
programas tendientes a que el Estado alcance a futuro determinadas metas,
alcance que no puede ser actual o inmediato por diversas circunstancias entre
las cuales destacan las limitaciones presupuestales, las limitaciones
tecnológicas, etc. Por ejemplo, mediante el llamado derecho a la vivienda se
pretende lograr que toda familia goce de una que pueda ser considerada digna,
pero en las actuales circunstancias resulta materialmente imposible lograr esa
meta tanto por las limitaciones presupuestales del Estado como por la situación
económica de un gran número de los propios gobernados.
La norma programática obliga al
Estado a llevar a cabo acciones tendientes a lograr determinados fines, como
puede ser en el caso del ejemplo, establecer programas como los que realiza el
Instituto Nacional de Fomento a la Vivienda, pero no tutelan intereses
individuales (jurídicos) o difusos (legítimos).
Las normas programáticas no
pueden hacerse efectivas mediante decisiones de carácter jurisdiccional,
específicamente de amparo, ya sea por imposibilidad fáctica (caso del llamado
derecho a la vivienda), o por exceder el dictado de la resolución las
facultades del órgano jurisdiccional, como acontece en los supuestos de los
artículos 25 y 26 constitucionales (rectoría económica del Estado y planeación
económica del desarrollo), pues no es propio de los órganos jurisdiccionales,
mediante el dictado de sentencias, sustituirse en facultades discrecionales de
otras autoridades.
En conclusión, las normas
programáticas no pueden, en principio, legitimar el ejercicio de la acción de
amparo, pues no otorgan al gobernado interés jurídico ni legítimo.
B. Jerarquía entre el interés jurídico
y el legítimo.-
Puede darse el caso en que en un
juicio de amparo se produzca un conflicto entre los dos tipos de interés, por
ejemplo, si el quejoso aduce un interés jurídico y el tercero perjudicado uno
legítimo, lo que lleva al planteamiento de cuál de esos intereses debe
prevalecer o, dicho de otra forma, cuál de ellos es el de mayor jerarquía.
Puede partirse, para encontrar la
solución al problema, de la interpretación del segundo párrafo de la fracción I
del artículo 107 constitucional, según el cual tratándose
de actos o resoluciones provenientes de tribunales judiciales, administrativos
o del trabajo, el quejoso deberá aducir ser titular de un derecho subjetivo que
se afecte de manera personal y directa. Como puede observarse, el
precepto no legitima al titular de un interés legítimo para promover un juicio
de amparo y la explicación consiste en que no puede válidamente oponerse un
interés legítimo a uno jurídico.
Los procedimientos
jurisdiccionales ante tribunales judiciales, administrativos o del trabajo,
necesariamente suponen, para su inicio, del ejercicio de una acción y ese
ejercicio supone, a su vez, un interés jurídico en el actor; pero así como el
actor debe contar con legitimación procesal activa, el demandado debe tener
legitimación procesal pasiva para poder ser considerado como tal. Ello obedece
a que, si como se ha señalado, mediante el ejercicio de la acción sólo pueden
plantearse controversias del orden jurídico, ambas partes deben contar con
legitimación jurídico procesal, es decir, con interés jurídico. De lo anterior
se desprende que en dichos procedimientos sólo pueden intervenir como actor,
demandado o incluso tercero, quienes cuenten con interés jurídico. Si deben
quedar excluidos de la controversia quienes carecen de interés jurídico, es
lógico que estos no puedan válidamente oponerse a las resoluciones
jurisdiccionales correspondientes ni mediante procedimientos ordinarios ni
extraordinarios como el juicio de amparo.
Si el quejoso en un amparo contra
tribunales aduce un interés jurídico, su contraparte en el juicio de origen
(tercero perjudicado), no puede pretender que prevalezca un interés legítimo
sobre el del propio quejoso.
Es cierto que en ciertos
procedimientos ordinarios la legislación puede legitimar en el ejercicio de la
acción a quien ostente un interés legítimo, pero, según lo dicho, ese interés,
en ese supuesto, es elevado al rango de jurídico.
Debe concluirse, pues, en el
sentido de que, por disposición constitucional, en el caso del amparo contra
actos de tribunales prevalece el interés jurídico sobre el legítimo; pero surge
la cuestión de si tal regla es o no aplicable a otro tipo de actos. En
principio, puede sostenerse que la regla sí es aplicable a actos de naturaleza
jurisdiccional aun cuando no provengan de tribunales judiciales,
administrativos o del trabajo, pues a aquellos les resultan aplicables los
mismos argumentos señalados.
Por lo que hace a actos de
naturaleza administrativa, debe tenerse en consideración que quien aduce un
interés jurídico en sentido estricto, parte de que una norma general se ha
individualizado en su beneficio de tal forma que cuenta con un derecho
subjetivo, mientras que quien ostenta interés legítimo aduce la existencia de
una norma que aún no se ha individualizado en su beneficio, pues simplemente lo
coloca, como integrante de una colectividad, en la posibilidad de defender, en
su beneficio, intereses colectivos que no se han materializado en una situación
concreta.
Si una persona ha adquirido un
derecho subjetivo por haber reunido todos y cada uno de los requisitos que
establece la legislación aplicable, no es factible destruir su derecho sino
privando de efectos a esa legislación, pues si se pretendiera que existe un
interés colectivo que debe prevalecer sobre el individual, lo único que se
lograría sería la inaplicación de una norma aplicable y válida, lo cual carece
de sentido; la única posibilidad de que en este caso prevalezca el interés
legítimo sobre el jurídico consiste en privar de eficacia, aunque sea para el
caso concreto, a la norma que ha originado el derecho subjetivo. Dicho de otra
forma, el interés colectivo que justifica al legítimo no debe prevalecer sobre
el jurídico, salvo los casos en que la pretensión consista en obtener la
declaración de inconstitucionalidad de la norma que justifica a este último o
se apoye en la circunstancia de que no se dieron los supuestos que legalmente
justifican la existencia del derecho subjetivo.
En los juicios de amparo
promovidos en contra de normas generales, la prevalencia de uno u otro derecho
dependerá de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma que da
origen al interés jurídico o de la que da pauta al legítimo, pues lógicamente
debe prevalecer la que se encuentra en situación de regularidad constitucional
sobre la que no. Si ambas son constitucionales, debe prevalecer la de mayor
jerarquía y si, ambas tienen la misma, el juzgador de amparo deberá hacer uso
de su criterio para elegir a la que debe prevalecer.
DEMOSTRACIÓN DEL INTERÉS LEGÍTIMO
Al igual que el interés jurídico,
el legítimo debe quedar plenamente acreditado para que la acción de amparo
resulte procedente.
En el caso del interés jurídico,
atendiendo a los elementos que lo constituyen, se acepta que su demostración
supone que se acredite la existencia del derecho subjetivo que se dice
vulnerado y, además, que el acto de autoridad afecta ese derecho, de donde
deriva el agravio correspondiente que podrá o no estar justificado, pero que
legitima el ejercicio de la acción. Así, por ejemplo, quien pretende defender
un bien de su propiedad frente a un acto concreto de autoridad, debe acreditar,
por una parte, ser propietario del bien que considera afectado y, por otra, que
el acto que reclama de la responsable se encuentra referido a ese bien a grado
tal que sustrae el correspondiente derecho del status jurídico
del quejoso o, al menos, lo afecta. Lo anterior significa que debe demostrarse
una relación entre el derecho subjetivo y el acto de autoridad reclamado,
relación que necesariamente debe hacer suponer que éste afecta a aquél, por lo
que la demostración del interés jurídico necesariamente supone la prueba,
primero, de la existencia de un derecho subjetivo y, segundo, de la afectación
de ese derecho precisamente por la ley o el acto reclamado.[6]
Por lo que respecta al interés
legítimo como eventual elemento de la acción de amparo, también deben
identificarse los elementos que lo constituyen, pues son éstos los que deberán
acreditarse para justificar la procedencia del correspondiente ejercicio. De lo
dicho en incisos anteriores, debe concluirse en el sentido de que los elementos
que determinan la existencia de un interés legítimo, son los siguientes:
1. Existencia de una norma que
establece o tutela algún interés difuso en beneficio de una colectividad
determinada;
2. Afectación de ese interés difuso
en perjuicio de esa colectividad por la ley o acto que se reclama, y
3. Pertenencia del quejoso a dicha
colectividad
En relación con el tercero de
esos elementos, cabe hacer notar que alguna norma puede establecer un interés
difuso para una colectividad muy amplia, pero el acto que se reclama sólo
afecta a una parte de sus integrantes y no a la totalidad, en cuyo caso deberá
acreditarse por el quejoso que precisamente se encuentra dentro del grupo –o si
se quiere subgrupo−, realmente afectado, sin que baste acreditar su pertenencia
a esa colectividad amplia que en abstracto se encuentra tutelada. Lo anterior,
porque si el interés legítimo supone una afectación jurídica precisamente al
quejoso por ser éste el promovente del juicio, debe demostrar su pertenencia al
ente colectivo que específicamente sufre el agravio. En otros términos, aunque
el agravio jurídico se produzca en perjuicio de alguna colectividad, el quejoso
deberá acreditar que en el caso concreto sufre un daño precisamente por
encontrarse entre las personas realmente afectadas por la ley o acto que
reclama. Ya se ha señalado que la introducción del interés legítimo no
convierte a la acción de amparo en una colectiva, por lo que precisamente el
quejoso deberá acreditar el interés que en lo personal le asiste, sea jurídico
o legítimo.
ÁMBITO PERSONAL DE VALIDEZ DE LA
SENTENCIA DE AMPARO PRONUNCIADA CON MOTIVO DE UN INTERÉS LEGÍTIMO
Ya hemos señalado que la reforma
constitucional conserva el principio de relatividad de la sentencia, por lo
que, la que otorga el amparo, sólo puede producir un beneficio jurídico en
favor del quejoso.
Como el interés simple supone la
pertenencia del quejoso a una colectividad, es posible que el otorgamiento del
amparo beneficie indirectamente a otros miembros de esa colectividad por ser el
cumplimiento del amparo indivisible, de tal forma que resulte imposible que el
acto reclamado subsista para algunos y no para el quejoso. Si, por ejemplo, el
acto reclamado consiste en una autorización otorgada al tercero perjudicado,
resulta imposible que la autorización, que es una, no subsista para el quejoso
y sí para otros miembros de la colectividad. Pero el beneficio a personas
distintas del quejoso no les otorga derecho alguno pues la sentencia no se los
otorga, lo que significa que, quienes no fueron actores en el juicio no están
jurídicamente facultados para promover o intervenir en los procedimientos
tendientes al cumplimiento de la ejecutoria de amparo.
[1] “Los conceptos “jurídico” y “legítimo” tienen
gramaticalmente el mismo contenido, según la Enciclopedia del Idioma de Martín
Alonso; por legítimo se tiene “a lo que es conforme a las leyes” y jurídico
tiene un significado de lo que se hace “con apego a lo dispuesto por la ley”;
Escriche señala que legítimo es “lo que es conforme a las leyes, lo que está
introducido, confirmado o comprobado por alguna ley” y de jurídico dice que es
“lo que está o se hace según forma de juicio o de derecho”. Se admite que no son
las definiciones gramaticales la única base con la que cuenta el Juez para
decir el derecho, las palabras que forman parte de una disposición legal deben
interpretarse y aplicarse acordes al contexto de esa norma jurídica, y es en
ese contexto que este tribunal no encuentra diferencia, aparte de la semántica
entre una palabra y otra; cabe precisar que los artículos 33 y 71, fracción V,
de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito
Federal ya derogada, aludían a la necesaria existencia de un interés jurídico
para acudir al juicio ante dicho tribunal y que el juicio sería improcedente
contra actos que no afectaran el “interés jurídico” del actor; en tanto que la
ley vigente hace referencia a un “interés legítimo” lo que nos lleva a afirmar
que basta que se consideren afectados quienes acuden al juicio para que éste
sea procedente.”
Tesis aislada I4o.A. 299 A,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
Tomo IX, Abril de 1999, pág. 555.
[2] “El artículo 34 de la Ley del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Distrito Federal precisa que sólo podrán
intervenir en el juicio las personas que tengan interés legítimo en el mismo.
Ahora bien, el interés legítimo se debe entender como aquel interés de
cualquier persona, pública o privada, reconocido y protegido por el
ordenamiento jurídico. Desde un punto de vista más estricto, como concepto
técnico y operativo, el interés legítimo es una situación jurídica activa que
permite la actuación de un tercero y que no supone, a diferencia del derecho
subjetivo, una obligación correlativa de dar, hacer o no hacer exigible a otra
persona, pero sí otorga al interesado la facultad de exigir el respeto del
ordenamiento jurídico y, en su caso, de exigir una reparación por los
perjuicios antijurídicos que de esa actuación se deriven. En otras palabras,
existe interés legítimo, en concreto en el derecho administrativo, cuando una conducta
administrativa determinada es susceptible de causar un perjuicio o generar un
beneficio en la situación fáctica del interesado, tutelada por el derecho,
siendo así que éste no tiene un derecho subjetivo a exigir una determinada
conducta o a que se imponga otra distinta, pero sí a exigir de la
administración el respeto y debido cumplimiento de la norma jurídica. En tal
caso, el titular del interés está legitimado para intervenir en el
procedimiento administrativo correspondiente y para recurrir o actuar como
parte en los procesos judiciales relacionados con el mismo, a efecto de
defender esa situación de interés. El interés legítimo se encuentra intermedio
entre el interés jurídico y el interés simple, y ha tenido primordial
desenvolvimiento en el derecho administrativo; la existencia del interés
legítimo se desprende de la base de que existen normas que imponen una conducta
obligatoria de la administración, sin embargo, no requiere de la afectación a
un derecho subjetivo, aunque sí a la esfera jurídica del particular, entendida
ésta en un sentido amplio; a través del interés legítimo se logra una
protección más amplia y eficaz de los derechos que no tienen el carácter de
difusos, pero tampoco de derechos subjetivos. Así, podemos destacar las
siguientes características que nos permiten definir al interés legítimo: 1) No
es un mero interés por la legalidad de la actuación de la autoridad, requiere
de la existencia de un interés personal, individual o colectivo, que se traduce
en que de prosperar la acción se obtendría un beneficio jurídico en favor del
accionante; 2) Está garantizado por el derecho objetivo, pero no da lugar a un
derecho subjetivo, no hay potestad de uno frente a otro; 3) Un elemento que
permite identificarlo plenamente es que es necesario que exista una afectación
a la esfera jurídica en sentido amplio, ya sea de índole económica, profesional
o de cualquier otra, pues en caso contrario nos encontraríamos ante la acción
popular, la cual no requiere afectación alguna a la esfera jurídica; 4) El
titular del interés legítimo tiene un interés propio, distinto del de cualquier
otro gobernado, el cual consiste en que los poderes públicos actúen de acuerdo
con el ordenamiento, cuando con motivo de la persecución de fines de carácter
general incida en el ámbito de ese interés propio; 5) Se trata de un interés
cualificado, actual y real, no potencial o hipotético, es decir, se trata de un
interés jurídicamente relevante; y, 6) La anulación produce efectos positivos o
negativos en la esfera jurídica del gobernado.” Tesis aislada I.13o.A.43 A,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
Tomo XV, Marzo de 2002, pág. 1367.
[3] “De los diversos procesos de reformas y
adiciones a la abrogada Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Distrito Federal, y del que dio lugar a la Ley en vigor, se desprende que el
legislador ordinario en todo momento tuvo presente las diferencias existentes
entre el interés jurídico y el legítimo, lo cual se evidencia aún más en las
discusiones correspondientes a los procesos legislativos de mil novecientos
ochenta y seis, y mil novecientos noventa y cinco. De hecho, uno de los
principales objetivos pretendidos con este último, fue precisamente permitir el
acceso a la justicia administrativa a aquellos particulares afectados en su
esfera jurídica por actos administrativos (interés legítimo), no obstante
carecieran de la titularidad del derecho subjetivo respectivo (interés
jurídico), con la finalidad clara de ampliar el número de gobernados que
pudieran acceder (sic) al procedimiento en defensa de sus intereses. Así, el
interés jurídico tiene una connotación diversa a la del legítimo, pues mientras
el primero requiere que se acredite la afectación a un derecho subjetivo, el
segundo supone únicamente la existencia de un interés cualificado respecto de
la legalidad de los actos impugnados, interés que proviene de la afectación a
la esfera jurídica del individuo, ya sea directa o derivada de su situación
particular respecto del orden jurídico.” Tesis 2ª./J. 141/2002, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVI,
Diciembre de 2002, pág. 241.
[4] “De acuerdo con los artículos 34 y 72,
fracción V, de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Distrito Federal, para la procedencia del juicio administrativo basta con que
el acto de autoridad impugnado afecte la esfera jurídica del actor, para que le
asista un interés legítimo para demandar la nulidad de ese acto, resultando
intrascendente, para este propósito, que sea, o no, titular del respectivo
derecho subjetivo, pues el interés que debe justificar el accionante no es el
relativo a acreditar su pretensión, sino el que le asiste para iniciar la
acción. En efecto, tales preceptos aluden a la procedencia o improcedencia del
juicio administrativo, a los presupuestos de admisibilidad de la acción
ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo; así, lo que se plantea en
dichos preceptos es una cuestión de legitimación para ejercer la acción, mas no
el deber del actor de acreditar el derecho que alegue que le asiste, pues esto
último es una cuestión que atañe al fondo del asunto. De esta forma resulta
procedente el juicio que intenten los particulares no sólo contra actos de la
autoridad administrativa que afecten sus derechos subjetivos (interés
jurídico), sino también y de manera más amplia, frente a violaciones que no
lesionen propiamente intereses jurídicos, ya que basta una lesión objetiva a la
esfera jurídica de la persona física o moral derivada de su peculiar situación
que tienen en el orden jurídico, de donde se sigue que los preceptos de la ley
analizada, al requerir un interés legítimo como presupuesto de admisibilidad de
la acción correspondiente, también comprende por mayoría de razón al referido
interés jurídico, al resultar aquél de mayores alcances que éste.” Tesis 2ª./J. 142/2002, Publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVI,
Diciembre de 2002, pág. 242.
[5] Aunque en alguno de sus aspectos la tesis del
Décimo Tercer Tribunal Colegiado parece discutible, arroja más luz sobre el
problema que la de la Segunda Sala, pues trata de precisar las peculiaridades
de los dos tipos de interés (al referirse al legítimo plantea seis hipótesis)
sin limitarse a una incompleta definición que prácticamente se limita a hacer
alusión a una peculiar situación frente al orden jurídico sin precisar a qué
obedece o en qué consiste esa peculiaridad.
[6] Si se acepta que los actos de autoridad
consisten en normas jurídicas generales o particulares, puede válidamente
sostenerse que la prueba del interés jurídico supone la demostración de que el
quejoso se encuentra dentro de los supuestos de la norma reclamada, general o
particular según el caso. Este criterio no resulta contrario sino coincidente
con el señalado, pues la prueba de que el quejoso se encuentra dentro de los supuestos
del acto reclamado requiere la demostración del derecho subjetivo y de su
afectación por el propio acto.
Fuente:
Ulises Schmill Ordóñez. Ministro en retiro de la
Suprema Corte de Justicia, fungió como presidente de ésta en el periodo
1990-1994.
Carlos de Silva Nava. Ministro en retiro de la
Suprema Corte de Justicia
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