EL CASO MININUMA: UN
LITIGIO ESTRATÉGICO PARA LA JUSTICIABILIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES Y LA NO DISCRIMINACIÓN
EN MÉXICO.
Rodrigo Gutiérrez Rivas§
Aline Rivera Maldonadoª
SUMARIO: I. Introducción. II. Descripción
del Caso Mininuma. A. Los hechos y la demanda. B. La sentencia. III. Análisis de la sentencia. A. Apuntes
conceptuales sobre el derecho fundamental a no sufrir discriminación. B. Mandatos que se desprenden del derecho a no sufrir discriminación. C.
Obligaciones del Estado derivadas del Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales en materia de no discriminación. IV. El caso Mininuma como litigio estratégico.
I. Introducción
Tenemos
que, los aquí quejosos…señalan en el capítulo de antecedentes de su demanda de
amparo, que son habitantes de la comunidad de Mini Numa, municipio de Metlatónoc,
Guerrero; que es una comunidad indígena Na Savi (Mixteca), que se encuentra a
una hora y media de camino a pie, de la cabecera municipal Metlatónoc,
Guerrero, conocida por su pobreza extrema; que las enfermedades han llegado a
ser causa de defunción entre los habitantes de esa comunidad, principalmente
niñas y niños; que los quejosos…han vivido en carne propia la pérdida de sus
familiares, destacando como factor de las defunciones la falta de atención
médica en la clínica que se encuentra en Metlatónoc, Guerrero, ya que en su
comunidad no cuentan con servicio médico; que cuando sus enfermos se
encontraban delicados de salud, acudían a Metlatónoc, para ser atendidos por el
médico responsable; empero la mayoría de las ocasiones, la clínica se
encontraba cerrada o bien, si estaba abierta no alcanzaban turno a través de
una ficha o si alcanzaban, su turno llegaba después de las tres de la tarde,
por lo que el doctor encargado les negaba la atención, en razón de que era su
hora de salida; y que las defunciones que aluden, se presentaron del dos mil cinco
al dos mil siete (…)”[1]
De acuerdo con las cifras oficiales, en México, de los más de
100 millones de habitantes, 44 millones 700 mil sufren de pobreza.[2]
En pleno siglo XXI, un porcentaje muy amplio de la población se encuentra sin
poder acudir a un médico, sin completar una canasta básica alimentaria, habitando
viviendas con suelo de tierra, sin drenaje, sin acceso a un agua de calidad y
sin poder continuar asistiendo a la escuela una vez finalizada la primaria.
Todo ello, a pesar de que nuestro ordenamiento jurídico reconoce en su nivel
más alto (Constitución y Tratados) los derechos fundamentales a la salud, a la
alimentación, a la vivienda, al agua y a la educación (entre otros derechos
sociales).
Para mayor gravedad, son los grupos de la sociedad que han
sido histórica y sistemáticamente excluidos los que sufren con mayor intensidad
la pobreza. Los pueblos indígenas son uno de dichos grupos. La vida de las
comunidades que los conforman está marcada por la marginación y sus habitantes
deben sobrepasar grandes obstáculos para poder ejercer sus derechos. La
discriminación hacia estos pueblos esta en la base estructural de los sistemas
sociales, económicos, políticos y culturales, provocando una reproducción
permanente de múltiples formas de opresión. Las propias cifras oficiales nos
muestran cómo “en este grupo de población se encuentran los más pobres entre
los pobres”.[3]
Las difíciles condiciones de vida que se les ha impuesto, les ha generado una
enorme dificultad para emprender sus propios procesos de desarrollo, provocando
que el 90% de sus habitantes se encuentre en una situación de extrema pobreza.[4]
Lo anterior aún y cuando el derecho a no sufrir discriminación
también está consagrado en la
Constitución mexicana y en múltiples Tratados Internacionales
firmados y ratificados por el Estado mexicano. Vemos así que pobreza,
discriminación y violación de derechos sociales se encuentran ligadas de forma
estrecha, cerrando un sistema de opresión del que parece imposible escapar. La Comunidad indígena de Mininuma es una de las miles de poblaciones
indígenas, atrapada dentro de dicho sistema, que desde hace años está luchando
por encontrar una puerta de salida y apostando a que el Derecho pueda ser una
llave que le ayude a abrirla.
Mininuma se
encuentra en el Municipio de Metlatónoc[5]
en el estado de Guerrero, que junto con Oaxaca y Chiapas son los estados que
presentan los índices más bajos en desarrollo humano, salud e ingreso[6].
De estos tres “…Guerrero es la entidad donde se observan las mayores disparidades
del índice de salud dentro de un estado así como el menor índice de salud del
país, dentro del cual, el Municipio de Metlatónoc es el que presenta el menor
índice de salud [y]… de Desarrollo Humano (…)”.[7]
Frente a dichas condiciones de discriminación, la Comunidad se organizó
para defender su derecho a la salud. Entre las múltiples estrategias que
decidieron poner en marcha, interpusieron un Juicio de Amparo que obtuvo una
sentencia favorable relativa a los derechos sociales (salud) y a la no
discriminación. Dicha resolución, así como sus alcances y límites, son el
objeto central de esta investigación, principalmente por tres razones.
En primer lugar, porque abre en sede judicial el debate sobre
la necesaria justiciabilidad de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(DESC). Como se sabe, las condiciones para la protección efectiva de estos
derechos aún son adversas dentro de nuestro sistema jurídico. A pesar de que
México fue uno de los primeros países en elevarlos a rango constitucional, hoy
las personas y comunidades siguen enfrentando grandes obstáculos, teóricos y
prácticos, que impiden su verdadera materialización.[8]
Tanto en la academia como en la práctica judicial, lo más común es encontrar
posiciones dogmáticas, ancladas en una formación jurídica tradicional, poco
reflexiva, que impiden su exigibilidad[9].
Muchos de las trabas se basan en una concepción teórica limitada, que ha fomentado
la extensión de ideas imprecisas como, por ejemplo, que los derechos sociales
no son verdaderos derechos; que siempre implican una gran inversión económica
por parte del Estado; que son derechos de “segunda generación” y por tanto de
menor jerarquía, etc.[10]
A diferencia de otros países, donde se ha
avanzado en el debate teórico y jurisprudencial sobre el valor normativo
de los DESC y la relación de interdependencia que tienen con los demás
derechos, en los tribunales mexicanos, continúan vigentes las viejas tesis, ya
rebasadas hace muchos años en otras latitudes y en el Derecho Internacional de
los derechos humanos[11].
La importancia de la demanda de Mininuma es que a través de ella se enfrentó ese viejo paradigma y,
aprovechado algunas de las nuevas aportaciones teóricas sobre los DESC, se
logró un avance en sede judicial sobre la posible justiciabilidad de los DESC y
por tanto, una reconsideración de los mismos como verdaderos derechos
fundamentales.
Sin embargo, para lograr posicionar estos nuevos argumentos en
los Tribunales, no bastó con la presentación de la demanda ante los mismos.
Detrás del amparo que analizamos existió una intensa labor de personas,
comunidades y organizaciones articuladas, gracias a la cual fue posible ejercer
la presión social y mediática suficiente para que los argumentos de la demanda
fueran tomados en cuenta durante el juicio. Esta es la segunda importante razón
por la que consideramos relevante analizar el caso. El uso estratégico del
Derecho en Mininuma, combinado con otras
acciones de defensa, fue lo que permitió sobrepasar los obstáculos que generalmente
impiden la protección de los derechos sociales. Aún cuando habremos de
centrarnos en el análisis del texto de la sentencia, este trabajo parte del
supuesto de que dicha resolución se obtuvo, principalmente, debido a la
construcción del caso como un litigio estratégico. En el presente estudio
interesa destacar que, sólo con base en la organización y resistencia de
comunidades como ésta, capaces de articularse con organizaciones y redes de
defensa de derechos, será posible hacer avanzar en México el debate sobre la
plena efectividad de los derechos sociales fundamentales, modificando de los
viejos criterios interpretativos de los Tribunales. Como bien lo ha señalado
Bergalli, “la substitución de los actores individuales por otros colectivos ha
producido un cambio en la observación de los fenómenos que configura la acción
social y, en consecuencia, la participación de estos nuevos actores en la
producción del Derecho supone unos comportamientos que tienden a la
transformación de las necesidades respecto de las cuales el orden jurídico debe
otorgar protección.”[12]
Sin embargo, no debe dejar de reconocerse el papel que en el caso
tuvo el propio Juez que otorgó el amparo.[13] Esta es la tercera razón que motiva el
estudio. Consideramos también importante destacar la función que los jueces
pueden y deben desempeñar en la evolución de las estructuras jurídicas existentes
y en el combate contra la discriminación y la pobreza haciendo un “uso
alternativo del Derecho” y reconociendo la construcción de un “Derecho
alternativo”[14].
La interpretación de las normas en beneficio de las personas y de su dignidad,
la priorización de la protección de los derechos fundamentales por encima de
otros intereses, la construcción de criterios jurisprudenciales con un
contenido emancipatorio o la contribución a la solución de conflictos políticos
que tengan una verdadera orientación y aplicación social; son sólo algunos
ejemplos de las “prácticas jurídicas alternativas”[15]
que el Poder Judicial puede realizar a través de sus decisiones. Como lo señala
Andrés Ibáñez, los jueces deben comenzar a sentir “…la necesidad de dar un
nuevo contenido, socialmente útil, a las propias funciones; de aplicar éstas a
la tutela de los intereses difusos de la colectividad desconocidos por un poder
cuya base de consenso se restringe cada vez más…[y] como sucede siempre en periodos
de crisis, la lucha social latente en el país envuelve también a la Magistratura…”[16]
Tomando en cuenta todo lo anterior podemos entender por qué el
caso Mininuma es relevante en la
búsqueda de la transformación del paradigma imperante en materia de derechos
sociales fundamentales. Aún sabiendo que el Derecho suele ser un instrumento de
legitimación del poder político, que contribuye a construir sociedades tan
desiguales como la nuestra, con tan profundas contradicciones sociales[17];
en las que la discriminación, la pobreza y la exclusión predominan y el acceso
a los derechos en muchos casos es un privilegio, la comunidad de Mininuma decidió apostar por este
instrumento, valorando su potencialidad transformadora en favor de la
construcción de mejores condiciones de vida para la población y poniendo en
práctica una de las ideas de Wolkmer, quien considera que “…las complejas
exigencias del presente momento…imponen la necesidad de la búsqueda de nuevos caminos
y directrices para el Derecho.” [18]
Por tanto, partiendo de las consideraciones anteriores, este
trabajo ha sido dividido en tres grandes apartados. Un primero donde se
describe de forma resumida los hechos del caso y el proceso jurídico de defensa
ante instancias primero administrativas y posteriormente jurisdiccionales. Un
segundo, donde se realiza un análisis de la sentencia que puso fin al proceso
jurisdiccional, aportando, al final del mismo, argumentos para cubrir algunas
de las lagunas de la resolución y enfocándose en la relación existente entre
los derechos a la salud y a no sufrir discriminación. Finalmente se emprende
una reflexión sobre la naturaleza estratégica del caso y la potencialidad de
este tipo de litigios para la defensa y reivindicación de derechos en el
contexto mexicano contemporáneo.
II. Descripción del
Caso Mininuma
Como ya lo hemos apuntado, el caso de la Comunidad Na ´savi
mixteca de Mininuma ejemplifica un
proceso de defensa estratégica del derecho a la salud emprendido por las y los
habitantes de este pueblo indígena del estado de Guerrero México. Desde 2003
las personas de dicha Comunidad se organizaron y movilizaron para exigir la
construcción de un centro de atención médica en el lugar que habitan y fue en
2007 cuando decidieron hacer uso del Juicio de Amparo para demandar la
protección jurisdiccional de su derecho a la salud. Dicho amparo permitió,
además de obtener una sentencia favorable que estableció un precedente judicial
importante en el país, evidenciar la grave problemática de acceso a los
servicios básicos que sufren poblaciones como ésta, las consecuencias negativas
de dichas carencias en la vida de las personas de la Comunidad , así como la
situación de discriminación y pobreza en la que se encuentran.
La combinación de las y los actores involucrados que
impulsaron el proceso, las distintas instancias a las que éstos decidieron acudir,
el tipo de argumentación jurídica que se utilizó en la demanda y en la
sentencia, así como la fundamentación jurídica de ambas, convierten a Mininuma en un caso paradigmático sobre
la exigibilidad de los derechos sociales en México. El resultado obtenido en
este proceso nos permite también visualizar los avances en la materia y,
paralelamente, los límites que aún deben ser sobrepasados cuando se trata de
derechos sociales. De igual forma, este caso ilustra el potencial que tiene la
organización social en la reivindicación de derechos fundamentales.
En las siguientes líneas intentaremos describir las distintas
etapas del proceso Mininuma, lo cual
nos permitirá identificar varios de los elementos señalados para la mejor
comprensión del caso, así como algunas de las lagunas argumentativas que, a
nuestro juicio, presenta la sentencia.
- Los
hechos y la demanda
Como
lo hemos señalado en la parte introductoria de este trabajo, las y los
habitantes de las Comunidades indígenas deben enfrentarse cada día a la
situación de pobreza extrema y de discriminación sistémica que impera en
nuestro país y esta no es la excepción para Mininuma.
Las personas que ahí habitan nunca habían contado con una clínica cercana, ni
personal médico y profesional capacitado, ni había sido posible tener acceso
una provisión básica de medicinas que les permitiera atender enfermedades curables.
Estas circunstancias provocaron, en muchas ocasiones, consecuencias
fatales para sus habitantes. En un lapso de dos años, se produjo la muerte de
seis personas (4 niños, un joven y un adulto), ocasionada por enfermedades
gastrointestinales de tipo infeccioso provocadas por parásitos y desnutrición
que hubieran podido ser evitadas con el acceso a una atención médica básica. En
todos estos casos, las personas enfermas debieron caminar (o ser llevadas por
su familiares) durante una hora y media hasta Metlatónoc (cabecera municipal) para solicitar atención médica. En
dicha cabecera municipal tampoco existe un centro hospitalario ni una clínica
adecuada; sólo un par de vagones blancos al lado de la carretera (de cinco
metros de largo por dos de ancho que no cuentan con agua ni luz), donados por
una fundación privada asistencialista y en los cuales atiende un médico general
de las nueve de la mañana a tres de la tarde. Debido a este restringido horario
de apertura, en muchas ocasiones las personas se vieron obligadas a regresar
con su familiar enfermo hasta Mininuma
(a pesar de la gravedad de su estado) sin recibir la atención médica requerida.
Dicho habitáculo hospitalario debe dar servicio a quince mil personas que se
encuentran en la cabecera municipal y a 40 Comunidades de la región.
Frente a tales circunstancias, desde 2004 las autoridades de Mininuma solicitaron –a través de cinco
oficios- al Jefe de la Jurisdicción Sanitaria de la Montaña del estado de
Guerrero su intervención para que la Comunidad pudiera contar con un Técnico de
Atención Primaria a la Salud
(TAPS) capaz de diagnosticar y atender algunas de las enfermedades padecidas
por la población.[19]
Fue hasta el año 2005 cuando la
Secretaría de Salud (SSG) del estado de Guerrero contestó que
le resultaba imposible enviar un médico debido a que en esa zona no existía un
centro hospitalario. Frente a tal respuesta, la Comunidad organizada cooperó
con dinero y trabajo para construir una casa que permitiera alojar al médico.
Sin embargo, aquello tampoco generó respuesta del gobierno. A pesar de que se
continuó enviando solicitudes, las respuestas se limitaban a señalar, de manera
informal, que “no había ni recurso ni personal y que por lo tanto no tenía caso
que la comunidad siguiera con su petición.”[20]
Ante la reiterada negativa de los funcionarios locales, en
mayo de 2007 las autoridades de la
Comunidad , realizaron una nueva solicitud para poder contar
con una unidad médica, personal capacitado y un cuadro básico de medicamentos.
El Secretario de Salud del estado respondió en julio de 2007, en oficio sin
número, que para la SSG
resultaba imposible atender esta petición debido a que los lineamientos
establecidos en el Modelo Integrador de Atención a la Salud (MIDAS) no permitían
la construcción de un centro hospitalario en aquella localidad. De acuerdo con
estos lineamientos, para poder construir dicho centro, la Comunidad debía tener
más de 2 500 habitantes y no debía contar con algún centro de atención médica
en 15 km .
a la redonda y a 30 minutos de recorrido; circunstancias que no ocurrían en Mininuma, ya que el número de población
es menor del establecido por la norma y el centro de salud más cercano (los módulos
ya señalados) está en Metlatónoc, a 4 km . de distancia.
Contra esta resolución, la Comunidad presentó en
agosto de 2007 un recurso de inconformidad ante la SSG. Esta institución
desechó el recurso y, sin entrar al fondo de la problemática, argumentó que la
respuesta no constituía una resolución administrativa, por lo que no era
recurrible.
Frente al desechamiento, el 9 de noviembre de 2007 la Comunidad de Mininuma, respaldada jurídicamente por
el Centro de Derechos Humanos de la Montaña Tlachinollan interpuso, a través de cinco representantes,
una demanda de Amparo Indirecto solicitando la protección colectiva de su
derecho a la salud. Dicha demanda fue turnada al Juzgado Séptimo de Distrito
del estado de Guerrero con número de expediente 1157/2007-II.[21]
Entre los actos reclamados se señalan: 1) La resolución a través de la cual, la
de la SS desechó
el Recurso de Inconformidad y 2) la vulneración directa del derecho a la salud
de todas las personas, contenido en el párrafo 3º del artículo 4º de la Constitución mexicana
y para los pueblos indígenas, en el apartado B del artículo 2º.
Igualmente se alegan, entre otros agravios, que la resolución
de la SS era
infundada y discriminatoria por violar además el artículo 1° constitucional que
establece el derecho de todas las personas a gozar de todas las garantías[22]
otorgadas por la
Constitución y que prohíbe, en su párrafo tercero, toda
discriminación. Asimismo se argumenta en la demanda que todos estos derechos se
encuentran establecidos en los Instrumentos Internacionales y específicamente los derechos a la salud y a
no sufrir discriminación. Por lo que “queda claro que el Estado tiene la
obligación de garantizar a todas y todos los mexicanos sin distinción alguna el
derecho de acceder a los servicios básicos de salud…”[23]
En este mismo apartado se señala la inconstitucionalidad del MIDAS por ir en
contra de lo establecido en la
Constitución y en el Derecho Internacional de los derechos
humanos.
Como parte de la argumentación, los quejosos hicieron notar
que el estado de Guerrero se encuentra dentro de las tres entidades más pobres
de México y que el 13% de su población es indígena, de la cual, los pueblos tlapanecos, mixtecos y nahuas son los
más marginados, excluidos y vulnerables. Igualmente se señaló que la falta de
atención médica y medicinas son algunas de las causas por las que los índices
de mortalidad materna e infantil son de los más elevados en el país[24].
Con
base en estos y otros argumentos, los quejosos señalan que la Justicia Federal
debe ampararlos “…ordenando a las autoridades sanitarias no discriminen a los
pueblos indígenas, reconsideren su actuación y brinden los servicios de salud
con toda la infraestructura necesaria…”[25]
B. La sentencia[26]
El
Juzgado Séptimo de Distrito en el estado de Guerrero acordó el 12 de noviembre
de 2008 admitir a trámite la demanda y solicitar a todas las autoridades
responsables sus correspondientes informes justificados. Después de realizar el
estudio de las constancias del expediente 1157/2007, el 11 de julio de 2008
dictó sentencia definitiva considerando que los conceptos de violación
esgrimidos por los quejosos son fundados en una parte e infundados en otra.
Por la relevancia del debate relativo a la posible titularidad
colectiva de todos los derechos fundamentales (no sólo los sociales), conviene
comenzar diciendo que el Juez de Distrito, antes de abordar el estudio de la
controversia, realizó al inicio de la sentencia un conjunto de consideraciones
relativas al tema de legitimación colectiva y su relación con el Juicio de
Amparo. Como conclusión de las mismas, determinó la imposibilidad de reconocer
la representación que los quejosos intentaron hacer valer en la demanda de toda
la Comunidad
de Mininuma. Fundándose en el
principio de instancia de parte agraviada, determinó que, debido al carácter
individualista del Juicio de Amparo, su alcance se agota en la protección de la
persona que lo solicita, cuando ésta pueda demostrar que ha sufrido un agravio
personal y directo.[27]
Asimismo, atendiendo al principio de relatividad de la sentencia, el Juez reitera
que la protección otorgada por el amparo es únicamente para la persona que lo
interpuso, sin que ella pueda generar un efecto generalizado o colectivo.[28]
Resuelto lo anterior, el Juez inició el análisis de fondo del
problema que se le planteó. En relación con los dos actos reclamados por la
parte actora, el Juez señaló que es infundado aquel que impugna la resolución
del Secretario de Salud (a través de la cual se desechó el Recurso de Inconformidad),
ya que dicha resolución no podía ser recurrida.[29]
Por lo que se refiere al acto que reclama la vulneración del derecho a la salud
contenido en el párrafo tercero del artículo 4º de la Constitución , el
funcionario judicial consideró que, efectivamente existió una violación directa a la Ley fundamental debido a que,
en esta materia, “…el Estado se encuentra obligado a instrumentar acciones
tendientes a lograr el bienestar físico y mental de los mexicanos, prolongar y
mejorar la calidad de vida en todos los sectores; a propiciar y expandir en la
medida de lo posible, la preservación y conservación de la salud.”[30]
El Juez afirmó que dicho precepto constitucional “establece la posibilidad de
acceder, en condiciones de igualdad, a servicios de salud dignos que la
atiendan [a la persona] en cualquier caso y bajo cualquier circunstancia.”
El funcionario también señaló que existe una estrecha relación
entre el derecho a la salud y el derecho a no sufrir discriminación, aunque no
desarrolló una argumentación que permitiera entender dicho vínculo, el Juez
intentó ofrecer algunos elementos que apuntan en esa dirección. En ese sentido
continúa diciendo que:
“De la consideración del derecho a la salud como derecho
fundamental deriva que el sistema de prestaciones que se establezca para
hacerlo realidad, debe tener, por lo menos, las tres siguientes
características: universalidad, equidad y calidad. La universalidad se
corresponde tanto al carácter de derecho fundamental de protección a la salud,
como su asignación a toda persona. La equidad implica que los servicios sanitarios
públicos sean financiados principalmente por los impuestos y no por el pago de
cuotas de sus usuarios, salvo de aquellos que tengan capacidad económica suficiente;
con ello se busca evitar las discriminaciones en el acceso, así como la
consecución por ese medio del mandato de redistribución del ingreso y la
riqueza previsto en el normativo 25 de la propia Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; la no discriminación en materia de derechos sociales,
se encuentra explícitamente recogida en el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por la Cámara de Senadores del
Congreso de la Unión
(transcribe el artículo 2.2 del PIDESC). Finalmente, la calidad es un requisito
no solamente de la existencia misma del sistema comprendido globalmente (dado
que no sirve de nada un sistema sanitario que opera en pésimas condiciones de
calidad, lo que puede llevar incluso no a la protección de la salud, sino a su
empeoramiento), sino también de igualdad entre quienes acceden a los servicios
públicos de salud y de quienes lo hacen en servicios privados. Al igual que el
resto de los derechos sociales, el desarrollo al derecho de protección de la
salud, corre paralelo a la fortaleza de los poderes públicos; empero, ello no
significa que el Estado pueda alegar motivos no justificados, como escasez
presupuestal, para dejar de cumplir con sus obligaciones constitucionales.”
A partir de esta parte de la sentencia, siguiendo una
tradición inexplicable de los tribunales mexicanos, el Juez transcribió durante
70 páginas, sin incorporar un solo argumento, artículos de la Ley General de Salud, la Ley de Salud del estado de
Guerrero, algunos Tratados Internacionales y reprodujo literalmente toda la Observación General
no. 14 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales que
es específica sobre esta materia. Al final de todo ello, el Juez hizo un
señalamiento relativo a la aplicación
obligatoria de los Tratados Internacionales de conformidad con las tesis
de la Suprema Corte
de Justicia relativas al artículo 133 constitucional según la cual dichos
Tratados se encuentran en una posición de mayor jerarquía frente a las Leyes
federales y locales.
Así, con base en dichos preceptos y en las pruebas exhibidas
por los quejosos; el Juez reconoció que los decesos que ha sufrido la Comunidad de Mininuma y las precarias condiciones de
los servicios médicos en las que ésta se encuentra constituyen una violación al
derecho a la salud de sus habitantes “ya que no tienen posibilidades de acceder
ellos y sus hijos, en condiciones de igualdad, a los servicios de salud, que
los atiendan en cualquier caso y bajo cualquier circunstancia; no obstante de
que se trata de un derecho universal, que protege a todo ser humano … sin que
en el caso los poderes públicos puedan alegar motivos no justificados, como
escasez presupuestal, para dejar de cumplir con sus obligaciones constitucionales.”[31]
Como consecuencia de todo lo anterior, el Juez decidió otorgar
el amparo a todos los quejosos y
resolvió que, para proteger los derechos violados a los integrantes de la Comunidad de Mininuma, las autoridades sanitarias
debían generar las condiciones que permitan a sus habitantes el acceso a los servicios
de salud, garantizando:
a)
Que se proporcionen los elementos
necesarios al espacio físico construido por la Comunidad para su buen
funcionamiento como Casa de Salud (acondicionamiento, mobiliario y medicamentos
adecuados) y asimismo ésta cumpla con la cartera de servicios que le corresponden
con base en lo establecido por el MIDAS;
b)
Que los vagones ubicados en Metlatónoc, sean sustituidos por un
verdadero Centro de Salud que cuente con las condiciones mínimas establecidas
en el MIDAS, lo que implica un inmueble adecuado con los elementos y servicios
necesarios para su buen funcionamiento como es infraestructura, personal y
medicamentos, sin que las autoridades sanitarias puedan alegar falta de presupuesto
pues se trata de un motivo injustificable para cumplir con un imperativo
constitucional.
III. Análisis de la sentencia
Descritos
los hechos del caso, así como los elementos fundamentales de la sentencia, a
continuación identificaremos algunos de los que consideramos los principales
avances y límites de dicho fallo. En los primeros párrafos, haremos referencia
a las características positivas de la sentencia sin entrar al fondo de ellas.
En un segundo momento realizaremos un análisis crítico sobre las lagunas de la
misma, con el objetivo de aportar razonamientos jurídicos que le habrían podido
dar mayor fuerza argumentativa en lo que se refiere a la relación entre el
derecho a la salud y la no discriminación. Esto último permitirá que en un
futuro, frente a casos similares, comunidades, organizaciones y jueces puedan
aprovechar dicha argumentación para reivindicar derechos.
Dentro de los puntos positivos de esta resolución, es
interesante observar, en primer lugar, el efecto generalizado que esta tuvo
para la comunidad. A pesar de que el Juez se ocupa, en las primeras páginas de
la sentencia, de explicar y justificar que la protección del amparo es sólo individual,
basándose en los principios de parte agraviada y relatividad de las sentencias,
el resultado de la resolución termina por tener un efecto colectivo, puesto que no sólo beneficia a las y los quejosos
de la demanda, sino a las y los 300 habitantes de la comunidad de Mininuma y a los 30 mil habitantes del
Municipio de Metlatónoc.[32]
Sí bien no es el objetivo de este trabajo profundizar en el tema de las
garantías colectivas de los derechos, sí interesa subrayar la importancia de
seguir profundizando en el debate sobre la necesaria incorporación de
instrumentos de protección no individual al ordenamiento jurídico mexicano, o
bien la modificación del juicio de amparo en esta dirección.[33]
En segundo lugar, interesa destacar que el Juez parte del
supuesto según el cual el derecho a la salud es un derecho fundamental que,
como todos los demás derechos, implica un conjunto obligaciones específicas
exigibles para el Estado. El funcionario judicial realiza un esfuerzo importante
por avanzar en la consideración de los derechos sociales como derechos
fundamentales. Además, aunque de forma sui
generis, rescata el principio de interdependencia e indivisibilidad de los
derechos al intentar relacionar salud, vida y no discriminación[34].
Por ello, hemos defendido en párrafos anteriores que esta sentencia constituye
un avance relevante que rompe con muchos de los prejuicios y mitos que en
México giran alrededor de la exigibilidad y justiciabilidad de los derechos
sociales y asume una posición garantista. En la sentencia del caso Mininuma los derechos sociales son
considerados como normas vinculantes, de las que se desprenden obligaciones
concretas para las autoridades y frente a los que no es posible seguir
esgrimiendo el argumento de la reserva de lo económicamente posible (falta de
recursos).
Sin embargo, también debemos decir que algunos de los párrafos
de la sentencia, continúan anclados en la vieja concepción de los derechos sociales
como normas programáticas y derechos prestacionales. Se trata por tanto de una
resolución que refleja de forma cabal el estado del arte en el que se encuentra
actualmente el debate sobre los derechos en México. Por un lado, realizando esfuerzos
por construir posiciones más congruentes con la idea de exigibilidad de los
DESC y de la Constitución
como norma jurídica,[35]
pero por otro, arrastrando el lastre de anteriores concepciones[36]
y categorías de los derechos sociales como líneas programáticas y orientaciones
no vinculantes para los poderes públicos. Sostiene, por ejemplo, que (con base
en los criterios de la
Suprema Corte ) en el artículo 4° constitucional se encuentra
una norma programática que contiene
un derecho subjetivo.[37]
En las páginas 50 y 51 de dicha sentencia, encontramos por ejemplo, una mezcla
de categorías con las que se intenta explicar la naturaleza del derecho a la
salud conceptualizándolo al mismo tiempo como garantía individual, garantía
social, derecho social, derecho prestacional y derecho fundamental.
Por último, también hay que reconocer la ruptura que el Juez
hace frente a la posición de muchos otros operadores jurídicos mexicanos, según
la cual los Tratados y Convenios Internacionales sólo son compromisos políticos
asumidos en el extranjero que no tienen ningún valor normativo dentro del
Derecho interno. En este caso, el Juez, no sólo reconoce que dichos Tratados
Internacionales tienen valor y vigencia jurídica dentro de nuestro Derecho interno,
sino que incluso se encuentran en una posición de superioridad jurídica frente
a Leyes federales y locales. Por tanto, de acuerdo con la posición del Juez,
las violaciones a los derechos a la salud y a no sufrir discriminación no sólo
derivan del ordenamiento jurídico nacional sino también del internacional.
Como conclusión de estas reflexiones es conveniente decir que
el Juez reunió las piezas convenientes para fundamentar el fallo. Quizá lo que
hizo falta fue una mayor elaboración argumentativa –motivación de la sentencia-
que permitiera demostrar con mayor fuerza la estrecha relación que guarda el
principio de igualdad y no discriminación con los derechos sociales, sobre todo
cuando se está frente a situaciones obvias de exclusión de grupos y personas
que no tienen igual acceso a los derechos, como es el caso de los pueblos
indígenas en México. Sobre este tema
trataremos de profundizar en el siguiente apartado donde realizaremos el análisis
crítico de las lagunas argumentativas de la sentencia en cuestión.
- Apuntes
conceptuales sobre el derecho fundamental a no sufrir discriminación
Como
ya se señaló más arriba, a continuación nos centraremos en la relación que
existe entre el derecho a la salud y el derecho a no sufrir discriminación. Con
base en la teoría del garantismo constitucional, que propugna por la
exigibilidad y la interdependencia de todos los derechos (incluyendo los
económicos sociales, culturales y ambientales), intentaremos aportar elementos
para que futuras resoluciones puedan dictarse con base en una mejor comprensión
de lo que significa jurídicamente no sufrir discriminación y así contribuir al
fortalecimiento de la exigibilidad de los Derechos Económicos Sociales y
Culturales.
Para alcanzar el objetivo señalado, conviene comenzar este
apartado precisando algunas categorías teóricas que permiten profundizar en los
alcances que en la actualidad tiene el derecho antidiscriminatorio. Durante los
últimos años, tanto teóricos como tribunales en todo el mundo y órganos
especializados de Naciones Unidas han ido desarrollando un conjunto de categorías relativas a la
discriminación que hoy permiten abordar con mayor precisión y rigor las
situaciones en las que personas y grupos alegan estar sufriendo discriminación.
Gracias a este avance conjunto de académicos, jueces y expertos
internacionales, el alcance actual del derecho a no sufrir discriminación es
mayor y su contenido mucho más preciso. Aprovecharemos algunas de estas
categorías para analizar la resolución de Mininuma.
Las relaciones que se pueden establecer entre el derecho a la
salud y el derecho a no sufrir discriminación[38] son múltiples. En este apartado sólo habremos
de referirnos a dos de ellas. En primer lugar abordaremos los dos grandes
mandatos que se desprenden del derecho a no sufrir discriminación y lo
relacionaremos con el acceso a la salud de la comunidad de Mininuma.
En segundo lugar nos referiremos a las obligaciones que en materia
de derechos sociales son contraídas por los Estados al firmar los Tratados
Internacionales, De forma especial nos centraremos en la obligación de no
discriminar establecida en el Pacto Internacional de Derechos Económicos
sociales y Culturales (PIDESC) y sus observaciones generales, ello en virtud de
que es en dicho Pacto en donde se ha desarrollado con mayor precisión el contenido
del derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.
- Mandatos
que se desprenden del derecho a no sufrir discriminación
De
acuerdo con los recientes avances de la doctrina más reconocida en la materia,
el derecho fundamental a no sufrir discriminación comprende dos mandatos
jurídicos, ambos de igual importancia: 1) un mandato de igualdad de trato y; 2)
un mandato de igualdad de oportunidades.[39]
1) El mandato de igualdad de trato, exige a las autoridades[40]
no introducir distinciones normativas -o aplicar de forma desigual las normas-
de modo tal que se menoscaben los derechos, especialmente, de aquellas personas
que han padecido exclusiones sistemáticas e históricas (mujeres, indígenas,
ancianos, personas con discapacidad, etc.). Este mandato ha sido incluido en
Constituciones y Tratados Internacionales con una redacción similar a la del
artículo 1° (tercer párrafo) de la Constitución mexicana donde se señala que: “Queda
prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género,
la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de
salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o
cualquier otra que atente contra la dignidad humana o tenga por objeto anular o
menoscabar los derechos y libertades de las personas.”
La violación a esta obligación de trato igual puede
desprenderse de una disposición legal, criterio, acto o práctica de las
autoridades y puede ocurrir de dos formas diferentes: de manera directa o de
manera indirecta.
Una discriminación
directa se produce cuando alguna persona es tratada por una autoridad de
forma menos favorable que otra -encontrándose ambas en situación análoga-,
basándose en alguno de los rasgos protegidos[41]
por la Constitución
y los Tratados (género, edad, origen étnico, discapacidad etc.), provocando con
ello el menoscabo de un derecho fundamental. Por ejemplo, una Ley que
establezca, expresamente, la imposibilidad de que una persona con discapacidad
ejerza un cargo público.
Ahora bien, tanto la teoría, como algunas normas o tribunales
en el mundo, han señalado que también pueden existir discriminaciones indirectas.[42] Se trata de aquellas distinciones,
establecidas por una disposición, criterio o práctica, que se basen en un
criterio aparentemente neutro pero cuyo resultado final, al aplicarlo, ejecutarlo
o ponerlo en práctica es la discriminación de alguna persona perteneciente a
los grupos históricamente excluidos.[43] Por
ejemplo, una norma que establezca que para acceder a un puesto de maestro(a) de
preparatoria se deba contar con una estatura mínima de 1.60 metros . Aquí
estamos frente a un criterio, aparentemente neutro, pero que en México
excluiría de la posibilidad de trabajar en dichas escuelas a un número
considerable de mujeres, o de integrantes de comunidades indígenas, quienes son
los que podrían llegar a tener una talla menor a la señalada.[44]
Hemos querido referirnos a esta segunda forma de discriminación, porque en el
caso de Mininuma, el criterio establecido
en el MIDAS, podría implicar una discriminación
legal indirecta hacia comunidades indígenas. Hay que recordar que dicho
instrumento establece que sólo puede haber centros de salud en aquellas
comunidades donde vivan más de 2500 personas y que estén a más de 15 kilómetros a la redonda
o 30 minutos de recorrido. Este criterio aparentemente neutro, basado en una
supuesta racionalidad de distribución, podría en realidad implicar una
discriminación indirecta hacia comunidades indígenas,[45]
que además de todo, como lo analizaremos en el siguiente inciso, son las que
deberían gozar de una especial protección en virtud del mandato de igualdad de
oportunidades.
Frente a esta situación y tomando en cuenta que los quejosos
en la demanda alegaron la violación del artículo1° constitucional, que como ya
se señaló consagra el derecho a no sufrir discriminación, el Juez pudo utilizar
los criterios de racionalidad y proporcionalidad que se han desarrollado en
materia de discriminación para valorar la distinciones de trato. Dichos
criterios habrían permitido evaluar con mayor objetividad la constitucionalidad
del criterio de distribución geográfica de hospitales establecido por el MIDAS.
Por razones de espacio no podemos en este artículo profundizar en las diversas
modalidades de criterios desarrolladas en otras latitudes; sin embargo, a
partir de un caso resuelto por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en 1968,
sobre el régimen Lingüístico en Bélgica, se sentó un precedente en Europa según
el cual debe existir una justificación objetiva y razonable para que una diferencia de trato pueda ser considerada
válida legalmente. A partir de ahí ha habido un enorme desarrollo
jurisprudencial en todo el mundo[46]
que ha afinado dichos criterios y que a muy grandes rasgos pueden resumirse en
que una diferencia de trato está justificada: a) si persigue una finalidad legítima
(que sea constitucionalmente válida) y; b) si los medios para realizar el fin
son apropiados, necesarios y proporcionales.
Para probar lo anterior ante Tribunales, sería necesario construir los indicadores
necesarios que permitieran demostrar, por ejemplo, que las comunidades en
Guerrero con menos de 3000 habitantes, con centros de salud a más de 15 kilómetros a la
redonda y a 30 minutos de recorrido, son en su mayoría indígenas.
2) En segundo lugar, retomando la
clasificación establecida al inicio del apartado, el derecho a no sufrir
discriminación también impone a los poderes públicos un mandato de igualdad de
oportunidades (o de acciones positivas o afirmativas). Con base en él, las
autoridades quedan obligadas a promover tratos jurídicos diferentes, en favor
de las personas y grupos que han sufrido exclusiones históricas y sistemáticas.
El objetivo de este tipo de mandatos es eliminar los prejuicios y obstáculos
que impiden a dichas personas y colectivos ejercer sus derechos. En este
segundo sentido, el Estado asume la obligación de erradicar las prácticas
discriminatorias existentes,[47] y
compensar a quienes en una sociedad han sido colocados en situación de
vulnerabilidad. Es importante subrayar que este segundo supuesto (igualdad de
oportunidades) no es una excepción del primero (igualdad de trato). Como lo ha
destacado Rey Martínez “…la igualdad de trato reclama, como complemento, esa
igualdad de oportunidades. Igualdad de trato y de oportunidades son dos caras
de una misma moneda y no una regla y su excepción.”[48] El
estrecho vínculo que en los hechos existe entre discriminación y ausencia de
oportunidades, obliga a entender estos dos supuestos de forma casi inseparable.
Este mandato de igualdad de oportunidades ha sido también
incluido en la Constitución
mexicana, en el artículo 2° (Apartado B)[49]
del cual se desprenden obligaciones positivas hacia los poderes públicos. En
este supuesto el Estado asume la obligación de crear Leyes, realizar actos e
impulsar políticas para combatir la discriminación que se produce en los
hechos. En caso de no hacerlo, el derecho a no sufrir discriminación puede ser
violado por omisión.[50]
Como lo ha señalado Courtis “La discriminación también puede manifestarse por
omisión, y no sólo por acción. Ello ocurre cuando existe una obligación
positiva incumplida motivada por una distinción prohibida, o que tiene efecto
diferencial sobre un grupo protegido por normas antidiscriminatorias. Si la
obligación es una obligación de regular, la omisión constituirá un ejemplo de
discriminación normativa. Si la obligación es una obligación de cumplir con
una conducta impuesta normativamente, la omisión constituirá un ejemplo de
discriminación en la aplicación.[51]
Lo anterior es muy relevante para el caso que aquí analizamos
puesto que las autoridades sanitarias en Guerrero incurrieron en omisiones
frente a derechos expresamente reconocidos en el más alto nivel del ordenamiento
jurídico mexicano, como lo son la Constitución y los Tratados Internacionales. Como
lo hemos señalado en párrafos anteriores, la Constitución
mexicana, en el artículo 2° B, establece
con toda claridad obligaciones positivas y vinculantes dirigidas a combatir la
discriminación que sufren los pueblos indígenas, haciendo especial énfasis en
el tema de salud referido en las fracciones III y V. Igualmente la Observación general n°
14 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales (Comité DESC) señala
en su párrafo 12.b. I y II que este derecho abarca elementos como la no
discriminación, lo cual implica que “los establecimientos, bienes y servicios
de salud deben ser accesibles, de hecho y de derecho, a los sectores más
vulnerables y marginados de la población, sin discriminación alguna por
cualquiera de los motivos prohibidos” e igualmente que la accesibilidad física
implica que “los establecimientos, bienes y servicios de salud deberán estar al
alcance geográfico de todos los sectores de la población, en especial los
grupos vulnerables o marginados, como las minorías étnicas y poblaciones
indígenas (…)”.
El Juez Séptimo de Distrito en el estado de Guerrero pudo
haber argumentado que las autoridades responsables estaban incurriendo, por omisión,
en la violación del derecho de los quejosos a no sufrir discriminación en
relación con el derecho a la salud. No se debe olvidar que la prohibición de
discriminación es una norma instrumental o adjetiva, es decir, que lo que
prohíbe es distinguir perjudicialmente respecto de algo y en relación con otras
personas o colectivos; en este caso respecto al acceso a la salud de los
pueblos indígenas cuya situación frente a otros colectivos, como se demostró en
la demanda[52],
es muy inferior.
Al no llevar a cabo las acciones necesarias para que las
personas en Mininuma pudieran tener
acceso a un centro donde se brindaran servicios médicos y existiera un cuadro
básico de medicinas, las autoridades estaban incurriendo, por omisión, en la
violación del mandato de igualdad de oportunidades desprendido del derecho a no
sufrir discriminación en el acceso a la salud.
Antes de finalizar estas primeras reflexiones sobre no
discriminación y con el objetivo de comprender mejor el caso Mininuma, es importante también
referirnos a la categoría discriminación sistémica, que permite
explicar con mayor precisión la complejidad del fenómeno discriminatorio. Esta
categoría alude a aquellas formas involuntarias e incluso inconscientes de
reproducir tratos diferenciados, no justificados, contra ciertas personas o
grupos en particular. Cuando se iniciaron a nivel mundial los primeros debates
sobre discriminación, y comenzaron a redactarse las primeras normas relativas
el tema, el énfasis del problema se colocó en la intención o propósito de
discriminar de ciertas personas o grupos sobre otros; es decir, el foco de
atención se dirigió sobre el componente subjetivo de la conducta de quienes
discriminaban. En la actualidad, ha comenzado a revisarse dicha concepción[53]
puesto que cada vez es más claro que, en muchas ocasiones, las conductas
discriminatorias no son conscientes, sino que son producto de la reproducción
social de prejuicios y estereotipos. Por tanto, muchos de los análisis
contemporáneos sobre el problema han trasladado el énfasis hacia los factores
objetivos de la discriminación como pueden ser los impactos o resultados de
dichas prácticas. Al colocar el acento en las estructuras de los sistemas, y no
en la intención de los sujetos, es posible comprender mejor las desigualdades
económicas aparentemente inexplicables y permanentes entre grupos, o la
desigualdad constante de ciertos colectivos en el ejercicio de derechos, como
es el caso de las comunidades indígenas en México.[54]
- Obligaciones
del Estado derivadas del Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales en materia de no discriminación
Como
se señaló en el párrafo introductorio de este apartado, una segunda cuestión
importante que conviene aquí abordar es la relación entre el derecho a la salud
y la obligación de no discriminar establecida en el Derecho Internacional de
los derechos humanos.
Conviene comenzar diciendo que diversos instrumentos
internacionales contienen una cláusula antidiscriminatoria y el reconocimiento
del derecho a la salud. Como lo destaca el Juez en la sentencia que analizamos,
México ha firmado un gran número de dichos instrumentos.[55]
Sin embargo, por ser el PIDESC[56]
el que desarrolla con mayor amplitud los Derechos Económicos Sociales y
Culturales, nos centraremos en él y en la interpretación que el Comité DESC ha
hecho del mismo.
En primer lugar hay que recordar que al firmar dicho Pacto,
los Estados adquieren una serie de obligaciones específicas en materia de derechos
sociales. Para comprender dichas obligaciones conviene enunciar el artículo 2
del PIDESC según el cual:
”1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto
se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia
y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el
máximo de los recursos de que disponga para lograr progresivamente por todos
los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas
legislativas la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.
2. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen
a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de
raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.”[57]
De la redacción anterior, lo primero que interesa destacar es
la interpretación que ha realizado el Comité DESC[58]
a través de la Observación General 3 (OG
3)[59]
sobre el carácter inmediato de la obligación de no discriminar. En el párrafo
1° de dicha observación se establece que
“…aunque el Pacto contempla una realización paulatina y tiene en cuenta las
restricciones derivadas de la limitación de los recursos con que se cuenta, también impone varias obligaciones con efecto inmediato. De
éstas, dos resultan particularmente importantes para comprender la índole
exacta de las obligaciones contraídas por los Estados Partes. Una de
ellas…consiste en que los Estados se comprometan a garantizar que los derechos
pertinentes se ejercerán sin discriminación.”[60]
Como puede observarse, el Comité subraya que frente a todos los derechos
incluidos en el PIDESC, una de las principales obligaciones es la de
garantizarlos sin ningún tipo de discriminación.
Lo anterior ha sido reforzado por el Comité en las
Observaciones Generales (OG) relativas a los derechos de: vivienda adecuada (OG
4); personas con discapacidad (OG 5); personas mayores (OG 6); alimentación
adecuada (OG 12); educación (OG 13); agua (OG 15); igualdad entre mujeres y
hombres en el disfrute de los DESC (OG 16) y disfrute del más alto nivel
posible de salud (14).
Para los efectos de este trabajo nos interesa especialmente
esta última OG donde se refuerza la estrecha relación entre el derecho a la
salud y la obligación de no discriminar que adquieren los Estados frente al
PIDESC. De los múltiples párrafos en los que se determina lo anterior, conviene
destacar sobre todo los párrafos 19 y 43 que establecen respectivamente:
“19. En cuanto al derecho a la salud, es preciso hacer
hincapié en la igualdad de acceso a la atención de la salud y a los servicios
de salud. Los Estados tienen la obligación especial de proporcionar seguro
médico y los centros de atención de la salud necesarios a quienes carezcan de
medios suficientes, y, al garantizar la atención de la salud y proporcionar
servicios de salud, impedir toda discriminación basada en motivos internacionalmente
prohibidos, en especial por lo que respecta a las obligaciones fundamentales
del derecho a la salud. Una asignación inadecuada de recursos para la salud
puede dar lugar a una discriminación que
tal vez no sea manifiesta…[61]
(…)
43. En la Observación General no. 3 el Comité confirma que
los Estados partes tienen la obligación fundamental de asegurar como mínimo la
satisfacción de niveles esenciales de cada uno de los derechos enunciados en el
Pacto, incluida la atención primaria básica de la salud…Por consiguiente el
Comité considera que entre esas obligaciones básicas figuran, como mínimo, las
siguientes: a) Garantizar el derecho de acceso a los centros bienes y servicios
de salud sobre una base no discriminatoria, en especial por lo que respecta a
los grupos vulnerables o marginados;…”
De los párrafos anteriores interesa destacar dos elementos
relevantes para el caso aquí analizado. Por un lado la obligación de actuación inmediata, que asumen los Estados al firmar
el PIDESC, cuando lo que esté en juego es la discriminación de algún grupo de
la población en el disfrute o ejercicio de un derecho fundamental. En el caso Mininuma, el Juez podría haber subrayado
la obligación del Estado mexicano de resolver, sin excusa ni dilación, la falta
de acceso a la salud de la
Comunidad. En segundo
lugar, nos interesa hacer referencia al principio pro debilis -hoy cada día más presente en el Derecho Internacional
y la teoría de los derechos humanos- según el cual los Estados firmantes de los
Pactos quedan obligados a dar atención prioritaria a los grupos que se
encuentran en situación de mayor vulnerabilidad y marginación. Ello implica
identificar a dichos grupos para la implementación de las medidas
correspondientes, ya que existe una “…generalizada ausencia de consideración de
las particularidades del grupo al momento de adoptarse normas o políticas de alcance
general.”[62]
En el caso que analizamos, el Estado mexicano, en lugar de continuar aplicando
el MIDAS sin basarse en un criterio razonable, debe construir el programa
adecuado para asegurar el acceso a la salud de las personas, comunidades y
grupos que sufren con mayor intensidad la discriminación en México.[63]
Por lo que toca al ámbito regional, conviene recordar que
existen diversos instrumentos de derechos humanos, firmados y ratificados por
México, que relacionan los derechos entre sí y de los cuales también se derivan
obligaciones para los Estados. Por razones de espacio, nos resulta imposible
aludir a todos ellos y a la aplicación que la Corte Interamericana
de derechos humanos ha hecho de los mismos. Valga como ejemplo la sentencia de
dicha Corte sobre el caso Yakye Axa
que, aunque se centró en el debate sobre los derechos a la tierra, a la vida y
a la protección judicial, también abordó el tema del derecho a la salud en
comunidades indígenas de Paraguay y por tanto tiene relevancia para el caso que
aquí analizamos.
En dicha resolución, la Corte considera que el derecho a la vida no sólo
comprende el derecho de todo ser humano a no ser privado de la misma, “sino a
que no se generen condiciones que le impidan o dificulten el acceso a una
existencia digna”. En relación con ello, el Tribunal estableció en el punto 162
de la sentencia que “Una de las obligaciones que ineludiblemente debe asumir el
Estado en su posición de garante, con el objetivo de proteger y garantizar el
derecho a la vida, es la de generar las condiciones de vida mínimas compatibles
con la dignidad de la persona humana y a no producir condiciones que la
dificulten o impidan. En este sentido, el Estado tiene el deber de adoptar medidas positivas, concretas y orientadas
a la satisfacción del derecho a una vida digna, en especial cuando se trata de
personas en situación de vulnerabilidad y
riesgo, cuya atención se vuelve prioritaria.[64]
Esta sentencia sólo viene a reforzar lo que ya hemos señalado
en reflexiones anteriores. El hecho de que en México la mayoría de las personas
pertenecientes a una Comunidad indígena sufran de pobreza extrema producto de
una discriminación sistémica exige, aún con mayor urgencia, que el Estado
mexicano genere medidas que permitan a dichas personas acceder a una vida
digna.
Consideramos que la sentencia del caso Mininuma habría sido más contundente si el Juez, en lugar de sólo
enunciar todo el conjunto de instrumentos jurídicos nacionales e
internacionales relacionados con el caso, se hubiera concentrado en desarrollar
una argumentación basada en algunas de las líneas que aquí hemos sugerido o en
alguna otra que puede desprenderse de la relación entre derechos sociales y no
discriminación.
IV. El caso Mininuma
como litigio estratégico
Antes
de finalizar este trabajo es importante resaltar que la obtención de una
sentencia que protege el derecho a la salud de la comunidad se debió a todo un
largo y complejo trabajo de organización comunitaria, de vinculación con
organizaciones y redes de la sociedad civil, de presión política sobre las
distintas instancias estatales así como de difusión de la problemática a través
de los distintos medios de comunicación. De no haberse construido con base en
todo lo anterior, este caso probablemente no habría podido obtener los logros
señalados. Mininuma constituye un esfuerzo
de defensa integral y estratégica a través del cual fue posible vencer los
obstáculos culturales, políticos y jurídicos que deben enfrentar los grupos que
se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad y discriminación. Por ello,
es también importante resaltar la naturaleza estratégica de este litigio.
Al caracterizar a Mininuma como un litigio estratégico,
queremos decir que forma parte de aquellos casos en los que el proceso judicial
se utiliza como un instrumento más que permite a personas, grupos y comunidades
acceder a determinadas necesidades y bienes tutelados por los derechos que les
han sido sistemáticamente negados. Debemos resaltar que el proceso ante
tribunales sólo constituye una parte del litigio estratégico, el cual está
conformado por un conjunto de acciones elegidas por las personas o grupos para
hacer visible su problemática, fortalecer su posición y legitimar su lucha. Por
tanto, el litigio estratégico se caracteriza, generalmente, por la articulación
de una organización social paralela al proceso judicial que permite generar incidencia en la decisión
que emitirá el Juez y sobre todo que tiene el objetivo de lograr alguna transformación de las estructuras jurídicas, políticas y sociales
existentes a favor de los grupos más desaventajados.[65]
Conviene resaltar que lo más importante en un litigio
estratégico, más allá de obtener una sentencia favorable, es el impacto que el
caso pueda tener en la opinión pública y las consecuencias que se puedan
desencadenar a partir de él. Así, un litigio estratégico puede tener objetivos
diversos, todos ellos encaminados a la transformación y mejora de las condiciones
de vida de las personas y comunidades: la aplicación efectiva de las normas, la
reivindicación de derechos existentes, el reconocimiento de un nuevo derecho,
el perfeccionamiento o creación de mecanismos de protección de derechos, la
visibilización de la violación sistemática de derechos fundamentales, una
reforma legislativa, la creación de programas y políticas públicas, etc.[66]
Por tanto, estos procesos implican, además de prácticas
jurídicas, alianzas y estrategias políticas y sociales que deben necesariamente
articularse para la lucha por los derechos en cuestión. Como lo ha señalado el
CELS, se trata de “plantear conflictos públicos en el ámbito judicial, introducir
temas en la agenda del debate social, cuestionar los procesos de definición,
los contenidos, sus potenciales impactos sociales y la implementación de
políticas de Estado”[67]
que por su importancia, conviene que tengan eco y respuesta al interior del
Poder Judicial.
En este sentido, el caso Mininuma
constituye un ejemplo de litigio estratégico, cuyo éxito dependió en
importante medida de la organización y movilización que la comunidad Na´savi mixteca emprendió desde 2003 para evidenciar la grave
problemática de acceso a los servicios básicos que sufre su pueblo y que
culminó con el juicio de amparo en 2007.
Al reivindicar en ese juicio el derecho a la salud, las y los actores no sólo
obtuvieron una sentencia favorable, sino que lograron que se sentara un
precedente en materia de derechos sociales que ayuda a desmitificar muchos de
los obstáculos que son esgrimidos comúnmente por los operadores jurídicos, al
evidenciar que este tipo de derechos son justiciables. De igual forma, como ya
se explicó más arriba, a pesar de que en nuestro país el juicio de amparo aún
no puede ser interpuesto en defensa de intereses colectivos, el fallo del Juez
de Distrito tuvo un efecto generalizado con consecuencias para todas las
personas pertenecientes a la comunidad Mininuma
y al Municipio de Metlatónoc lo cual
nos permite visualizar futuras demandas de amparo con una posible incidencia
colectiva, generando con ello un avance contra el paradigma predominante sobre
los derechos sociales en México.
No
obstante este panorama positivo, debemos también hacer mención de algunos de
los diversos obstáculos que deben ser sorteados por las y los actores de un
litigio estratégico. En primer lugar, debemos decir que las trabas pueden
presentarse a todos los niveles: ya sea en el ámbito estatal, federal o
internacional; sobre todo cuando se trata de casos relativos a la protección de
derechos sociales, sobre los cuales, como ya lo señalamos en las primeras
páginas de este trabajo, existen invariablemente mayores dificultades de índole
teórico y práctico que deben ser sobrepasadas[68].
De igual forma, otra de las dificultades es la relativa a la
limitaciones que el propio Poder Judicial ha construido en materia de derechos
sociales a través de sus precedentes, que lejos de fomentar el uso del Derecho
para hacerlos efectivos, restringe las posibilidades de protección por las vías
jurídicas tradicionales.
Las reservas que los jueces suelen tener cuando se trata de
casos que pueden implicar una transformación en las estructuras predominantes,
y que por tanto tendrán trascendencia nacional, son evidentes, basta ver el
reducido número de jurisprudencias emitidas en materia de derechos sociales.
Los jueces suelen posponer este tipo de
discusiones para no tener que enfrentarse con otros poderes y actores estatales
o, simplemente la discusión permanece limitada por el desconocimiento que existe
sobre el tema (sobre todo cuando se trata de la aplicación del Derecho
Internacional de los derechos humanos)[69].
De ahí la importancia del debate que se produjo al interior del Poder Judicial
sobre el caso Mininuma.
Otro obstáculo que debe ser advertido al iniciar un litigio
estratégico es el que se refiere a los efectos de la sentencia. Cuando a través
de ésta se niega la tutela de los derechos, se corre el riesgo de que el caso
desaparezca del debate nacional o de que se establezcan precedentes negativos
para casos posteriores. Aunque, conviene recordar que, aún perdiendo el caso,
también se pueden obtener impactos positivos y de visibilización en la opinión
pública, sobre todo cuando existe un alto grado de movilización y de organización
social.
Cuando la sentencia es positiva para los demandantes, también
se suelen enfrentar obstáculos para la plena ejecución de la misma. En el proceso
Mininuma, a pesar de que la sentencia
se emitió el 11 de julio de 2008, todavía hoy (mayo de 2009) el derecho a la salud
de los indígenas de dicha comunidad continúa siendo violado, ya que las
autoridades responsables han ido cumpliendo de forma muy lenta y limitada con
la sentencia y por tanto, las condiciones del centro de salud del poblado siguen
siendo precarias. Sobre esto último conviene decir que el incumplimiento de una
sentencia que protege derechos, implica una mayor gravedad en la violación de
los mismos. Ello, debido a tres razones: en primer lugar porque existe un reconocimiento expreso por parte del
Estado de dicha vulneración; en segundo, porque las autoridades competentes no
atienden a dicho mandato de reparación del daño; y en tercer lugar, porque esta
situación, deja a las víctimas en un absoluto estado de indefensión y las orilla
a buscar otras vías para reivindicar sus derechos.[70]
La persistencia de dichas condiciones, evidencia que el
gobierno estatal no ha cumplido, por lo menos, con los estándares mínimos
nacionales e internacionales en materia de salud. Frente a esta situación de
incumplimiento, la movilización de la sociedad civil organizada sigue dando seguimiento
al caso y pugnando por la efectiva ejecución de la sentencia, con lo cual
debemos admitir que el hecho de que una sentencia pueda ser favorable para resolver
una problemática, no garantiza que la violación del derecho en cuestión será
automáticamente interrumpida y que a partir de la sentencia, el bien jurídico
tutelado por dicho derecho será restituido inmediatamente a los afectados. Este
es un obstáculo que debe ser incluido dentro de la agenda y las prioridades a
resolver en el sistema judicial, ya que, además de que resulta evidentemente
ilógico que la declaración de violación a un derecho continúe teniendo
consecuencias, es necesario hacer énfasis en que, tratándose de derechos que
tutelan necesidades tan importantes como la salud, están en juego la vida y la
dignidad de las personas. Por ello es necesario hacer efectivas las sanciones a
las autoridades que, en incumplimiento de una sentencia, continúen violando un derecho fundamental.
Sin embargo, debemos insistir en que, a pesar de las posibles
limitaciones que deban enfrentar las y los actores de un litigio estratégico,
esta herramienta tiene potencial para la transformación jurídica, política y social.
La experiencia de la Comunidad
de Mininuma y de otros casos en otras
latitudes[71]
nos muestran que los efectos de este tipo de litigios pueden tener incidencia
en el desarrollo de las instituciones y mecanismos de protección de derechos,
así como en la corrección de lagunas jurídicas.
Así, retomando las palabras de Uprimny y García Villegas, “[…]
si bien la producción del Derecho con fines de legitimación ha sido una estrategia
más o menos fructífera de dominación social, es también un arma de doble filo
en cuanto que eventualmente, los símbolos de cambio social y de protección de
derechos que ella encarna pueden ser apropiados para movimientos sociales, por
individuos o incluso por instituciones del Estado y de manera particular por
jueces, que se toman el Derecho enserio y lo utilizan como un instrumento de
resistencia o de emancipación contra el poder hegemónico.”[72]
No podemos olvidar que lamentablemente la situación de
discriminación, pobreza, exclusión, opresión y marginalidad en la que se
encuentra la comunidad Mininuma se
repite a lo largo del país, por lo que el debate sobre la reivindicación
colectiva de derechos y el ejercicio del derecho de resistencia con este fin[73],
aún está comenzando, por lo que debemos pugnar para que la vía judicial
comience a aparecer en el repertorio de alternativas plausibles de protección
efectiva de derechos y sobre todo, para combatir con urgencia las situaciones
de pobreza y discriminación que sufren millones de personas en nuestro país.
§ Investigador
del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM e integrante del
Colectivo de Estudios Críticos en Derecho-RADAR.
ª Maestra en
Derechos Humanos (Universidad de Lyon, Francia) e integrante del Colectivo de
Estudios Críticos en Derecho-RADAR.
[1] Sentencia
1157//2007-II que resuelve el Juicio de Amparo promovido por la Comunidad de Mininuma, Municipio de Metlatónoc, Guerrero México, 11 de julio
de 2008, Juez Séptimo de Distrito en el estado de Guerrero, pp. 129-130.
[2] Cifras de la SEDESOL y la Comisión Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).
[3] Comisión para
el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) - Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) México, Informe
sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indígenas de México-2006, México,
noviembre 2006, p. 22.
[4] Datos del
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) que pueden
ser consultados en Ibíd., p. 32.
[5] “Para llegar
hasta la cabecera municipal de Metlatónoc se debe seguir la carretera
Chilpancingo-Tlapa y tomar una desviación de 75 kilómetros , de los
cuales 48 son de terracería y 27 de brecha. En el año 2000 este municipio tenía
una población de 30 mil 39 habitantes, distribuidos en 156 localidades rurales,
entre las que destacan Atzampa, San Rafael y El Coyul. De cada 100 personas mayores
de cinco años que habitaban en el municipio en el año 2000, 98 hablaban lengua
indígena mixteca o tlapaneca. Más de 70% de la población económicamente activa
en Metlatónoc se dedica a las actividades agrícolas; entre los principales
productos se encuentran el maíz, fríjol, durazno, mamey, mango, plátano y café.
Para transportarse, los habitantes de Metlatónoc usan camionetas que dan
servicio a distintas comunidades; los servicios de comunicación son escasos y
sólo en la cabecera municipal se cuenta con radiotelefonía. De cada cien viviendas,
sólo 13 tienen servicio sanitario, 32 tienen agua entubada, menos de una
vivienda en promedio tiene drenaje y 33 disponen de energía eléctrica. De las 5
mil 321 viviendas que en 2000 había en el municipio, sólo 96 tenían refrigerador.”
INEGI, Censo de Población y Vivienda;
Gobierno del Estado de Oaxaca y Delegación Benito Juárez en Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe
sobre Desarrollo Humano-México 2004, México, PNUD, 2005, p. 56.
[6] Ibíd., p. 2.
[7] Ibíd., pp. 54-61.
[8] Vid. GUTIÉRREZ,
Rodrigo, “Jueces y derechos sociales en México: a penas un eco para los más
pobres”, en Reforma Judicial. Revista
Mexicana de Justicia, nº 6, Julio-Diciembre 2005.
[9] Ver SALAZAR,
Pedro, Dos versiones de un garantismo
espurio en la jurisprudencia mexicana, (en prensa).
[10] Estas
proposiciones teóricas se traducen en limitaciones de índole práctica, como el
hecho de que las garantías constitucionales de los derechos en México
(sobretodo el Juicio de Amparo) no tengan el diseño adecuado para proteger, en
caso de violación, los bienes jurídicos tutelados por los derechos sociales. Al
respecto véase CRUZ PARCERO, Juan, El
lenguaje de los derechos, Madrid, Trotta, 20007.
[11] Conviene hacer
mención del activismo de la Corte Constitucional colombiana como un claro
ejemplo de que es posible que el Poder Judicial adopte y practique una posición
más garantista que contribuya a la verdadera protección de los derechos
fundamentales y que responda a las constantes demandas de la población. Algunas
de las decisiones de la Corte
colombiana se han convertido en un modelo a seguir en materia de protección de
derechos sociales, derechos colectivos y derechos de los Pueblos Indígenas.
Esta última situación es de admirarse, ya que como es sabido, el porcentaje de
población indígena en Colombia es mucho menor al mexicano. Se puede citar como
ejemplo el caso del Pueblo Indígena U'WA en el que la Corte colombiana decidió
revocar un permiso de explotación de hidrocarburos para tutelar los derechos a
la consulta, a la participación, a la tierra, a los recursos naturales, al
medio ambiente, así como los derechos culturales de dicha Comunidad Indígena.
Ver GARCÍA-VILLEGAS, Mauricio y UPRIMNY, Rodrigo, “Corte Constitucional en
Colombia” en DE SOUSA, Boaventura (coord.), Democratizar
la democracia. Los caminos de la democracia participativa, México, FCE,
2004.
[11] Al respecto
véase ORDÓÑEZ, Jorge, “El derecho a la salud en la jurisprudencia de la Corte Constitucional
de Colombia. Apuntes para la definición de un contenido esencial de ese derecho
en la jurisprudencia mexicana”, en Estudios
en homenaje a Héctor Fix-Zamudio, México, p. 700 y ss. Véase también
ARANGO, Rodolfo, “El concepto de
derechos sociales fundamentales” en Legis,
Bogotá, 2005.
[12] BERGALLI,
Roberto, “Usos y riesgos de categorías conceptuales: ¿Conviene seguir empleando
la expresión “uso alternativo del derecho”? en El otro derecho, vol. 4, n° 1, Bogotá, marzo de 1992, ILSA, Bogotá
Colombia, p. 25.
[13]
Conviene
decir que no es común encontrar en el ámbito de la justicia en México
sentencias similares a la que nos ocupa. Aunque no tenemos los elementos de
valoración suficientes, suponemos que la sensibilidad del juez sobre la
situación en Mininuma también pudo
tener algún peso en la resolución del fallo.
[14] En este
sentido, WOLKMER señala que el Derecho alternativo implica, en la concepción
latinoamericana, que es la propia comunidad, los usuarios del Derecho y actores
como los movimientos sociales quienes construyen el Derecho y crean los mecanismos
considerados útiles para defender sus necesidades e intereses, “estén o no
reconocidos y protegidos adecuadamente por el Derecho”, WOLKMER, Antonio,
“Pluralismo jurídico, movimientos sociales y prácticas alternativas”, op. cit. en El
otro derecho, n° 7, Bogotá, enero de 1991, ILSA, Bogotá Colombia.
[15] Ídem.
[16] ANDRÉS,
Perfecto, Política y justicia en el
Estado capitalista, Libros de confrontación-Filosofía n° 11, Barcelona,
Fontanella, 1978, pp.84-85.
[17] Sobre estas
contradicciones vid. WOLKMER, Antonio,
“Pluralismo jurídico, movimientos sociales y prácticas alternativas”…, op. cit.
[18] Ibíd., p. 46.
[19] Señalan los
quejosos en la demanda que ninguno de los oficios recibió respuesta.
[20] Centro de
Derechos Humanos Tlachinollan, Comunidad de Mininuma-Indigenas Na´Sav-i,
Resumen del caso.
[21] Se señalaron
cuatro autoridades responsables: 1) el Secretario de Salud del Estado de
Guerrero; 2) el Gobernador del Estado de Guerrero; 3) el Subsecretario de
Coordinación Sectorial de la
Secretaría de Salud de Guerrero y; 4) el Jefe de la Jurisdicción Sanitaria ,
Región Montaña.
[22] En este caso
utilizamos el término “garantía” empleado en la demanda, como sinónimo de
“derecho”.
[23] Demanda de
Amparo Indirecto de la
Comunidad de Mininuma
n° 1157/2007-II, 8 de Noviembre de 2007, pp. 27-28.
[24] En la demanda
se acentúa que en la jurisdicción de la montaña sólo existe un ginecólogo para
atender a 17,654 mujeres en edad fértil. Esta es una de las causas por las que
la mortalidad materna en la zona es cinco veces mayor que el promedio nacional.
En México, de cada 100 mil partos, mueren 51 mujeres; sin embargo, si se trata
de mujeres indígenas, el número se eleva a 151 muertes (tres veces más que el
promedio); para las mujeres indígenas de la Montaña de Guerrero el número es de 281 muertes,
es decir, más de cinco veces que el promedio nacional. Sobre este tema puede
verse también DÍAZ, Daniela (coord.), Muerte
materna y presupuesto público, México, FUNDAR, 2004, pp. 45 y ss.
[25] Demanda de
Amparo Indirecto de la
Comunidad de Mininuma…,
op. cit., p. 32.
[26] Sentencia
1157//2007-II que resuelve el Juicio de Amparo promovido por la Comunidad de Mininuma, Municipio de Metlatónoc, Guerrero México…, op. cit.
[27] Es interesante
hacer notar que, a pesar de reconocer este principio, el Juez señala en la
sentencia que, con base en lo establecido por el artículo 4° constitucional,
“toda persona y colectividad que se
encuentren en el territorio nacional, tiene ese derecho de protección a la
salud”, abriendo la posibilidad de que el agravio sufrido por un grupo pueda
ser reparado a través del Juicio de Amparo. (Las cursivas son nuestras).
[28]
Para profundizar en el debate sobre el tema véase "Derecho subjetivo e interés
jurídico en la jurisprudencia mexicana", en Juez. Cuadernos de Investigación, Instituto de la Judicatura Federal,
No. 3, Voll II, otoño 2003, pp. 67-87.
[29] Aunque no es
motivo de este trabajo, conviene señalar que sorprende el hecho del que el Juez
haya declarado infundado este primer acto reclamado, tratándose de una resolución
administrativa que podía ser recurrida.
[30] Sentencia
1157//2007-II que resuelve el Juicio de Amparo promovido por la Comunidad de Mininuma, Municipio de Metlatónoc, Guerrero México…, op. cit., p.24.
[31] Sentencia
1157//2007-II que resuelve el Juicio de Amparo promovido por la Comunidad de Mininuma, Municipio de Metlatónoc, Guerrero México…, op. cit.
[32]
Si bien
estos son los datos que arroja el Censo
de población y vivienda de 2000, el 10 de noviembre de 2002 el Congreso del
estado de Guerrero dividió el municipio de Metlatónoc,
creando uno nuevo denominado Cochoapa
el Grande, que hoy en día está considerado como el municipio más pobre de
México y de América Latina. Por ello el censo del INEGI de 2005 reporta que hoy
hay 17,398 habitantes en Metlatónoc.
[33] Es importante
aquí destacar que el amparo mexicano es una garantía de protección de derechos
que se ha quedado rezagada en relación con otros instrumentos que sí reconocen
la legitimación colectiva de la parte actora cuando se trata de proteger
derechos fundamentales. Este es el caso de las acciones colectivas en Brasil,
la acción de tutela en Colombia, la class
action en Estados Unidos, o el amparo colectivo en Argentina. Al respecto
véase GIDI, Antonio, Las acciones
colectivas y la tutela de los derechos difusos, colectivos e individuales en
Brasil; un modelo para países de derecho civil, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas-Universidad
Nacional Autónoma de México, 2004; TAMAYO Y SALMORÁN, Rolando, “Class action.
Una solución al problema de acceso a la justicia” en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Nueva Serie, Año XX, n° 58,
Enero-Abril 1987; Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Litigio estratégico y derechos humanos. La
lucha por el derecho, México, Siglo XXI.
[34] Sobre el
derecho a la salud y las obligaciones específicas del Estado en especial cuando
se trata de personas, grupos o comunidades vulnerables o que se encuentran en
situación de discriminación, véase ORDÓÑEZ, Jorge, “El derecho a la salud en la
jurisprudencia de la
Corte Constitucional de Colombia. Apuntes para la definición
de un contenido esencial de ese derecho en la jurisprudencia mexicana”, en Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio,
México, p. 700 y ss. Véase también ARANGO, Rodolfo, “El concepto de derechos sociales fundamentales” en Legis, Bogotá, 2005.
[35] El carácter
normativo de la
Constitución , opuesto al programático, implica, entre otras
cosas, que ésta se pueda invocar ante los poderes públicos, especialmente ante el Poder Judicial, para que la apliquen
directamente. Sobre el carácter normativo de la Constitución
remitimos al trabajo clásico GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, La
Constitución como
norma y el Tribunal Constitucional, Madrid, Civitas, 1985.
[36] También es
conveniente hacer mencionar la forma
como está construida la sentencia. El Juez, siguiendo un patrón arraigado en
los tribunales nacionales, comenzó relatando los hechos del caso, con
posterioridad fundamentó su resolución copiando íntegras las normas jurídicas
aplicables (70 páginas de la sentencia) y finalmente resolvió; sin embargo,
faltó mayor profundidad en la argumentación jurídica a través de la cual se
relacionaran los hechos con el derecho.
[37] Cabe hacer
notar que a lo largo de la sentencia el Juez utiliza un conjunto de categorías
que en ocasiones son contradictorias. Esta frase es un ejemplo de ello. Decir
que una norma es programática supone considerarla sólo como una orientación no
vinculante de políticas públicas y programas de gobierno. Decir que es un
derecho subjetivo, supone la existencia de obligaciones vinculantes para las
autoridades.
[38] Cabe hacer
notar que si bien la no discriminación constituye un derecho en sí mismo, en el
Derecho Internacional de los derechos humanos, ésta también se ha concebido
como una obligación de efecto inmediato que se desprende de todos los demás
derechos.
[39] REY MARTÍNEZ,
Fernando, Análisis comparado del derecho
antidiscriminatorio en Europa;
perspectivas para su implementación en España (documento de
trabajo), p.17.
[40] El derecho
antidiscriminatorio también ha avanzado mucho en relación con las obligaciones
que los particulares adquieren frente al mismo; sin embargo, ello no es materia
de este trabajo.
[41] También
denominados criterios prohibidos o criterios sospechosos.
[42] Esta noción se
originó a partir de dos sentencias dictadas por la Corte Suprema de
Estados Unidos: Griggs vs. Duke Power CO
y Dothard vs. Rowlinson, aunque su desarrollo jurídico ha sido mayormente
realizado por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea.
[43] Una norma que
interesa especialmente a este estudio, por regular cuestiones relativas a la
discriminación indirecta por origen racial o étnico, es la Directiva 2000/43/CE del
Consejo de la Unión
Europea , de 29 de junio de 2000. En su artículo 2.2Ab
establece que “…existirá discriminación indirecta cuando una disposición,
criterio o práctica aparentemente neutros sitúe a personas de un origen racial
o étnico concreto en desventaja particular con respecto a otras personas, salvo
que dicha disposición, criterio o práctica pueda justificarse objetivamente con
una finalidad legítima y salvo que los medios para la consecución de esta
finalidad sean adecuados y necesarios.” Esta directiva es obligatoria para los
países de la Unión
Europea , los cuales deben incorporarla en su legislación
interna. Así lo ha hecho el legislador español al incorporar esta categoría en el artículo 28.1
de la ley 62/2003 donde se establece que “A los efectos de este capítulo se
entenderá por: a) Principio de igualdad de trato: la ausencia de toda
discriminación directa o indirecta por razón del origen racial o étnico, la
religión o convicciones, la discapacidad, la edad o la orientación sexual de
una persona… c) Discriminación indirecta: cuando una disposición legal o
reglamentaria, una cláusula convencional o contractual, un pacto individual o
una decisión unilateral, aparentemente neutros, puedan ocasionar una desventaja
particular a una persona respecto de otras por razón de origen racial o étnico,
religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual, siempre que
objetivamente no respondan a una finalidad legítima y que los medios para la consecución
de esta finalidad no sean adecuados y necesarios.” Asimismo el Parlamento Belga
de la comunidad francesa incorporó la noción de discriminación indirecta en el
artículo 3.5 del Decreto relativo a la lucha contra ciertas formas de
discriminación entre hombres y mujeres en materia de economía empleo y
formación profesional.
[44]
La Corte
Suprema de Justicia en Argentina resolvió en 1984 un amparo a favor del Sr.
Gabriel D. Arenzón quien impugnó la resolución 957/81 del Ministerio de
Educación donde se establecía que personas con talla menor a 1,60 m no podían impartir
clases. Arenzón, Gabriel D. c/ Gobierno Nacional s/ Acción de Amparo, 15 de
mayo de 1984.
[45] Al observar los
datos presentados por el PNUD se descubre que una gran parte de las comunidades
en el país, con menos de 3000 habitantes, son indígenas. De acuerdo con dichos
datos, los estados de la
República mexicana que presentan un mayor número de
localidades con una población menor a 2 500 habitantes, son: Veracruz, Chiapas,
Chihuahua, Jalisco, Oaxaca, Michoacán, Guanajuato, Tamaulipas, Sonora y
Guerrero. Paralelamente, los diez estados con mayor concentración de población
indígena son: Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Yucatán, Puebla, Estado de México,
Hidalgo, Guerrero, San Luis Potosí y Querétaro. Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), Informe sobre
Desarrollo Humano-México 2004…op. cit., pp. 2, 54-61 y 93.
[46] A partir de
entonces cada tribunal ha ido ajustando dicho criterio a las necesidades de su
propio sistema jurídico. En Estados Unidos la indagación que realiza la Suprema Corte por
una reasonable basis tiene un
objetivo similar a la regla de ragionevolezza
establecida por el Tribunal Constitucional italiano o al criterio de la
razonabilidad de las diferenciaciones normativas establecido por el Tribunal
Constitucional español. Sobre esto véase GUTIÉRREZ, Rodrigo, RIVERA, Aline,
VELA, Mario et al., “La exigibilidad de los derechos sociales en México una
lucha necesaria en el marco de la desigualdad y la exclusión”, en Desigualdad y exclusión en México,
México, UNAM, (en prensa).
[47] COURTIS,
Christian, Dimensiones conceptuales de la
protección legal contra la discriminación, Comisión Internacional de
Juristas, Ginebra, 2008. Documento de Trabajo.
[48] REY MARTÍNEZ,
Fernando, Análisis comparado del derecho
antidiscriminatorio en Europa…op. cit., p. 23.
[49] Este artículo
señala: “La Federación ,
los estados y los municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier practica
discriminatoria, establecerán las instituciones y determinaran las políticas
necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el
desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas
y operadas conjuntamente con ellos.
Para
abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades
indígenas, dichas autoridades, tienen la obligación de:
I.
Impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas con el propósito de fortalecer
las economías locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos,
mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno, con la participación
de las comunidades. Las autoridades municipales determinaran equitativamente
las asignaciones presupuestales que las comunidades administraran directamente
para fines específicos.
(…)
III.
Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de
la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la medicina
tradicional, así como apoyar la nutrición de los indígenas mediante programas
de alimentación, en especial para la población infantil.
IV.
Mejorar las condiciones de las comunidades indígenas y de sus espacios para la
convivencia y recreación, mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento
público y privado para la construcción y mejoramiento de vivienda, así como
ampliar la cobertura de los servicios sociales básicos.
V.
Propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo, mediante el
apoyo a los proyectos productivos, la protección de su salud, el otorgamiento
de estímulos para favorecer su educación y su participación en la toma de
decisiones relacionadas con la vida comunitaria.” (Las cursivas son nuestras).
[50] Sobre este
punto debemos hacer énfasis en que, como lo han señalado diversos autores, “el
juez constitucional debe dar una especial protección [a las poblaciones potencialmente
discriminadas] porque por sus condiciones sociales o enfermedades que padecen,
pueden sufrir discriminaciones sociales…Esta propuesta estimula el diálogo
creativo entre el juez constitucional y las autoridades políticas en el
desarrollo progresivo de los derechos sociales, y lo racionaliza al exigir una
justificación especial de las omisiones.”
BOCANMENT, Mauricio, “Efectos del control constitucional en la macroeconomía.
Estudio de caso: El sistema pensional colombiano”, en RESTREPO, Olga (edit.), Investigación jurídica y sociojurídica en
Colombia: Resultados y avances en investigación, Medellín, Facultad de
Derecho de la Universidad
de Medellín, p. 167. (Las cursivas son nuestras).
[51] COURTIS,
Christian, Dimensiones conceptuales de la
protección legal contra la discriminación…, op. cit., p. 5. (El subrayado
es nuestro).
[52] Como ya se
señaló en párrafos anteriores de este trabajo, en la demanda de amparo los
quejosos destacaron que la falta de acceso a la salud en la comunidad de Mininuma es una de las causas de
mortalidad materna e infantil con los índices más elevados del país.
[53] Por ejemplo en la Ley canadiense sobre los
derechos de la persona, en el apartado relativo a la discriminación, ya se
incorpora el concepto de discriminación sistémica.
[54] COURTIS,
Christian, Dimensiones conceptuales de la
protección legal contra la discriminación…, op. cit., p.6.
[55] Destacan entre
ellos: La
Convención Internacional sobre la eliminación de todas las
formas de discriminación racial (1965); la Convención sobre la
eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (1979); la Convención de los
derechos de los niños y las niñas (1989) ; el Convenio 169 de la OIT (1989). Y a nivel
regional: la
Convención Interamericana para prevenir, sancionar y
erradicarla violencia contra la mujer (1994) ; la Convención Interamericana
para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas
con discapacidad (1999) y su protocolo facultativo.
[56] El Pacto fue
ratificado por el Senado de la
República el 18 de diciembre de 1980 y fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 12 de
mayo de 1981, entrando en vigor el 23 de marzo de 1981.
[57] Las cursivas
son nuestras.
[58] Este Comité es
el Órgano de Naciones Unidas facultado para interpretar las disposiciones del
PIDESC. Fue establecido en 1985
a través de la resolución del ECOSOC 1985/17 del 28 de
mayo de 1985.
[59] U.N. Doc.
E/1991/23 (1990).
[60] Las cursivas
son nuestras.
[61] Las cursivas
son nuestras. El objetivo de las mismas es subrayar, que como hemos venido
señalando, el criterio de asignación de recursos para el establecimiento de
centros de salud previsto en el MIDAS parece ser inadecuado por dar lugar a una
discriminación no manifiesta (indirecta).
[62] COURTIS,
Christian, Dimensiones conceptuales de la
protección legal contra la discriminación…, op. cit., p.2.
[63] Sobre este
punto es interesante hacer referencia al caso Grootboom resuelto por la Corte Constitucional
sudafricana. En esta sentencia el Tribunal exigió a la autoridad administrativa
crear un programa especial en materia de vivienda para las personas que no
tenían acceso ni a ésta ni a la tierra, así como para aquellas que vivían en
condiciones intolerables o en situación de crisis. Ver, Government of Republic of South Africa & Ors vs Grootboom and
Ors. Case CCT 11/00.
[64] Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la Comunidad de Yakye Axa vs. Paraguay. Sentencia de 17
de junio de 2005. (Las cursivas son nuestras).
[65] Para
profundizar en el debate sobre las características y alcances de los litigios
estratégicos en derecho humanos, ver Centro de Estudios Legales y Sociales
(CELS), Litigio estratégico y derechos
humanos. La lucha por el derecho…op.
cit., p. 14 y ss. Véase también Oficina del Alto Comisariado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos (HCHR), El litigio estratégico en México: la aplicación de los derechos humanos
a nivel práctico. Experiencias de la
sociedad civil, México, HCHR, 2007.
[66] Para la
precisión de estas categorías fue fundamental el debate que se sostuvo con
Carmen Herrera en el Instituto de Investigaciones Jurídicas en el Seminario de
Derechos Humanos que se llevó a cabo el 19 de febrero de 2009.
[67] Ibíd., p. 25.
[68] Ver PISARELLO,
Gerardo, “Los derechos sociales en el constitucionalismo democrático”, en Boletín mexicano de derecho comparado,
n° 92, nueva serie, año XXXI, México, Mayo-Agosto 1998.
[69] Ver ABRAMOVICH,
Victor y COURTIS, Christian, “Hacia la exigibilidad de los derechos económicos,
sociales y culturales: Estándares internacionales y criterios de aplicación
ante los tribunales locales” en ABREGÚ, Martín y COURTIS, Christian (comps.) La aplicación de los tratados sobre derechos
humanos por los tribunales locales, Buenos Aires, Editores del Puerto-
CELS, 1997.
[70]
RIVERA,
Aline, La resistencia a la opresión: un
derecho fundamental, San Luis Potosí México, Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma
de San Luis Potosí-Comisión Estatal de Derechos Humanos de San Luis
Potosí-Centro de Estudios Jurídicos y Sociales P. Enrique Gutiérrez, 2009
[71] Para el caso
Argentino ver las experiencias recopiladas en Centro de Estudios Legales y
Sociales (CELS), Litigio estratégico y
derechos humanos. La lucha por el derecho…, op. cit., sobre el caso
colombiano ver GARCÍA-VILLEGAS, Mauricio y UPRIMNY, Rodrigo, “Corte
Constitucional en Colombia” en DE SOUSA, Boaventura (coord.), Democratizar la democracia…op. cit.. Para
algunos ejemplos del uso alternativo del derecho en Brasil, España e Italia ver
SOUZA, Ma. de Lourdes, El uso alternativo
del Derecho. Génesis y evolución en Italia, España y Brasil, Col. Teoría y
Justicia, Bogotá, ILSA-Universidad Nacional de Colombia, 2001.
[72]
GARCÍA-VILLEGAS, Mauricio y UPRIMNY, Rodrigo, “Corte Constitucional en
Colombia” en DE SOUSA, Boaventura (coord.), Democratizar
la democracia…, op. cit., p. 260.
[73] Sobre este tema
ver RIVERA, Aline, La resistencia a la
opresión…op. cit.
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