Diez pasos para implementar la reforma constitucional en materia penal

Diez pasos para implementar la reforma constitucional en materia penal en los estados de la República  Autor: Álvaro Vizcaíno Zamora

El presente artículo es producto de las reflexiones del autor con motivo de su participación en el Curso sobre Estrategias y Contenidos de la Modernización Judicial en Latinoamérica, impartido por el Centro de Justicia para las Américas (CEJA), en Buenos Aires, Argentina, en septiembre de 2008. El objetivo es, por una parte, subrayar algunos de los aspectos que resultaron de utilidad en la implementación del cambio de sistema de justicia penal en algunos países de la región, así como advertir sobre algunos obstáculos que tuvieron que enfrentar, a la luz de la reforma constitucional al sistema de justicia penal de México, publicada en el mes de junio de 2008, en el Diario Oficial de la Federación. Para José Luis Santiago Vasconcelos, in memoriam. Primero. Motivar que el cambio se promueva desde la sociedad civil. La sociedad está consciente de que la justicia penal es lenta, costosa e ineficiente. No tiene confianza en ella. Hay que procurar un cauce institucional no oficial para dar voz a la demanda ciudadana de mejorar la justicia penal, con el objeto de que la sociedad se constituya en promotora de la transformación del sistema y coadyuve a vencer la resistencia al cambio que, como en todas las experiencias latinoamericanas y las de los Estados de la República Mexicana, se han presentado ante una reforma penal de este calado. Curiosamente, dichas resistencias provienen, generalmente, de los mismos actores del sistema de justicia penal: jueces, abogados litigantes, servidores públicos que no desean capacitarse para aprender una nueva forma de hacer las cosas. Para lograr el posicionamiento del tema en la agenda pública, y contar con aliados sociales para enfrentar la resistencia al cambio, es conveniente promover foros, seminarios y conferencias que permitan difundir los contenidos y alcances de la reforma constitucional. Al hacerlo, es conveniente no entrar en tecnicismos sino explicar de modo llano y con ejemplos prácticos los diferentes temas que implica la reforma y, especialmente, los beneficios que ofrece ésta a la sociedad: una justicia más eficiente, más rápida, menos costosa. Para que sea la sociedad civil la que posicione el tema en la agenda, se sugiere que estos eventos sean organizados por las facultades de derecho, las barras y colegios de abogados, las cámaras de industria y comercio y asociaciones cívicas, con la participación de los medios locales de comunicación. Segundo. Comprometer la participación coordinada de las instancias gubernamentales estatales involucradas. La transformación del sistema de justicia penal no puede lograrse si se entiende como una tarea impulsada una sola instancia de gobierno, ya sea ésta la Procuraduría o el Tribunal de Justicia Estatal. En el proceso de cambio deben participar todas las instituciones responsables del sistema de justicia penal: seguridad pública, procuración de justicia, impartición de justicia y sistema penitenciario. Si consideramos, además, que la transformación del sistema de justicia termina por impactar a otras áreas del quehacer público y privado, resulta conveniente promover la participación o al menos la presencia simbólica de otras entidades públicas y privadas, como las fuerzas armadas, las universidades, el sector educativo y el de desarrollo social. En los casos internacionales o nacionales que más prosperaron, las iniciativas de cambio surgieron desde la sociedad civil y fueron impulsadas por el titular del poder ejecutivo de la ciudad, del Estado o de la Nación correspondiente –recordamos los casos de la Ciudad de Buenos Aires, Argentina; del Estado de Chihuahua en México, o de la República de Colombia–, quien coordinó la participación de todas las instancias anteriormente mencionadas. Aunque es muy recomendable la realización de un acto público encabezado por el Gobernador del Estado, con la participación del gabinete y de los Presidentes del Tribunal y del Congreso, no se trata solamente de iniciar con un acto simbólico. Para que una reforma al sistema de justicia penal prospere es necesario que exista la voluntad política al más alto nivel y que esta sea permanente. La permanencia depende, además, de que el proceso de cambio esté soportado por los recursos financieros y humanos necesarios. Además, es conveniente que los titulares de las instituciones directamente involucradas den seguimiento a las actividades de los equipos de trabajo que se integren y que informen de los avances de forma periódica a la sociedad. El 13 de octubre de 2008, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se crea el Consejo de Coordinación para la implementación del Sistema de Justicia Penal, como un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación. Su objeto es establecer la política y la coordinación nacionales para implementar, en los tres órdenes de gobierno, la reforma constitucional al sistema de justicia penal, con pleno respeto a las atribuciones de los poderes federales, la soberanía de las entidades federativas y la autonomía municipal. Instancias de coordinación como la creada en México, fueron fundamentales en la implementación del cambio de sistema de justicia penal en diversos países latinoamericanos. Tercero. Presupuestar el cambio y realizar una planeación estratégica. Es necesario tener claro los objetivos a alcanzar, los tiempos para hacerlo y los recursos con que se cuenta para ello. Esto implica desarrollar una planeación estratégica. Conforme a los artículos transitorios de la Reforma Constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación del 18 de junio de 2008, debe tenerse en cuenta que existen diferentes plazos para que entren en vigor las reformas constitucionales: a) El sistema procesal penal acusatorio entrará en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria correspondiente sin exceder el plazo de ocho años. Si bien el plazo límite es a mediados del año 2016, iniciar cuanto antes permite optimizar el uso de los presupuestos anuales. b) El nuevo modelo de reinserción social –en sustitución del modelo de readaptación social– implica modificar la forma de operar del sistema penitenciario. El nuevo sistema entrará en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria correspondiente, sin que pueda exceder el plazo de tres años, esto es, a más tardar en junio del 2011. c) Conforme al artículo séptimo transitorio de la Reforma Constitucional, el Congreso de la Unión deberá expedir, a más tardar el 18 de diciembre de 2008, una Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Es previsible que dicha Ley establezca, a su vez, una vacatio legis para que los Estados de la República promulguen las legislaciones estatales mediante las cuales y conforme a los principios de esa la Ley general se regularán la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones policiales y ministeriales de los estados y municipios. Conforme al artículo octavo transitorio de la Reforma Constitucional, las legislaturas de los estados deberán prever a partir del presupuesto de egresos para 2009 ?y por supuesto en los ejercicios presupuestales subsecuentes? los recursos destinados al diseño de las reformas legales, los cambios organizacionales, la construcción y operación de la infraestructura, y la capacitación de los operadores del sistema. Por lo anterior, en atención a los plazos antes señalados debe planearse el presupuesto necesario para operar el cambio. En el caso específico de la implementación del sistema acusatorio, aquellas entidades federativas que no inicien con este ejercicio a partir de 2009, ?quizá por pensar que tienen más años por delante u otras prioridades? podrían dejar de aprovechar recursos presupuestales. Además, no debe concentrarse en un solo ejercicio presupuestal el costo de transformar el sistema, sino que debe distribuirse en atención a una planeación estratégica acorde a los plazos que establece el decreto de Reforma Constitucional. En este sentido, es fundamental involucrar a los Secretarios de Finanzas u Oficiales Mayores en algunas de las reuniones de trabajo de los equipos que se establezcan para transformar el sistema de justicia estatal. A ellos les resultará especialmente atractivo conocer que, si bien el cambio implica una fuerte inversión inicial, una vez que el sistema se encuentra operando permite generar ahorros considerables que posibilitan reorientar algunos aspectos del gasto público. Por ejemplo, un ejercicio comparativo entre los costos de operación del sistema de justicia en México con algunas experiencias de implementación de sistemas acusatorios en países latinoamericanos permite concluir que los juicios orales cuestan dos terceras partes menos que los juicios escritos. Si el sistema funciona correctamente, la carga de trabajo de los Tribunales se reduce aproximadamente en un 70%. La aplicación de los nuevos criterios constitucionales para la prisión preventiva podrían llegar a despresurizar un 40% las prisiones, disminuyendo el costo de manutención de los internos. A manera de referencia y con el único propósito de dar una idea del posible costo de implementar un nuevo sistema de justicia penal, podemos referir que en el caso de Colombia –una de las experiencias latinoamericanas de menor costo- se invirtió aproximadamente 6.25 dólares por habitante, mientras que en Chile –uno de los procesos de cambio en que se invirtieron mayores recursos- el costo se estima en 25 dólares por habitante. Dentro de la planeación estratégica debe tenerse presente la necesaria gradualidad en la implementación del cambio. Los dos sistemas que se han utilizado son el de la implementación progresiva por regiones o el del cambio simultáneo en la totalidad de la demarcación geográfica de que se trate, pero de manera gradual por tipo de delito, comenzando por los mas leves y adicionando paulatinamente más supuestos. Consideramos que el primer sistema es el más adecuado y se sugiere comenzar por aquellos municipios de menor índice delictivo estableciendo mecanismos de evaluación de corto plazo, que permitan proponer adecuaciones o mejoras en las etapas de implementación inmediatas. Cuarto. Impulsar la reforma de la legislación estatal. La implementación de la Reforma Constitucional implica reformar o abrogar varios ordenamientos legales estatales y adicionar o promulgar otros. Destacan los siguientes: a) Promulgar un nuevo Código Estatal de Procedimientos Penales. La columna vertebral del nuevo sistema de justicia, desde el punto de vista del marco jurídico, es el Código Estatal de Procedimientos Penales. Es importante subrayar que no se trata de modificar uno o varios capítulos para incluir la oralidad en los procedimientos, sino de una verdadera transformación. Esto se debe a las implicaciones y alcances que tienen tanto los principios del sistema acusatorio como los principios del debido proceso, tanto en la investigación de los delitos como en el proceso penal. La transformación completa del código también está motivada por el nuevo papel que en este sistema de justicia desarrollan los actores del mismo, especialmente, la policía que deberá estar a cargo de la investigación y el ministerio público que será responsable de la conducción jurídica de la investigación. Asimismo, desaparecen figuras como la libertad bajo fianza y se incorporan otras como la suspensión condicional del procedimiento. Por otra parte, deberán eliminarse los catálogos de delitos graves y no graves en atención de las nuevas reglas para la prisión preventiva que determina el segundo párrafo del artículo 19 constitucional. b) Reformar el Código Penal Estatal. En atención al nuevo principio de proporcionalidad establecido en el artículo 22 constitucional, deberá revisarse el catálogo de penas aplicable a los distintos tipos penales. Asimismo, y conforme al principio de lesividad característico del debido proceso penal, deberán derogarse aquellos delitos que puedan ser tratados como infracciones en los ordenamientos de justicia cívica o de paz. c) Promulgar una nueva Ley Estatal de Justicia Alternativa En cumplimiento al tercer párrafo del artículo 17 constitucional deberá preverse una Ley que contemple mecanismos alternativos para la resolución de controversias, regulando su aplicación, asegurando la reparación del daño y estableciendo los casos en los cuales en que se requerirá supervisión judicial. En su defecto, lo anterior podría incorporarse en un capítulo especial del Código Estatal de Procedimientos Penales. d) Derogar la normatividad que establezca beneficios a los sentenciados y promulgar una Ley Estatal de Ejecución de Sentencias. Conforme al tercer párrafo del artículo 21 constitucional, la imposición de las penas, su modificación y duración serán propias y exclusivas de la autoridad judicial, por lo que deberán derogarse las facultades y procedimientos que al respecto implementen actualmente autoridades administrativas. En consecuencia, deberá crearse la figura del juez de ejecución de sentencias, reformando o adicionando, para ello, las disposiciones que sean necesarias en la Ley Orgánica del Tribunal Superior de Justicia y en el Código Estatal de Procedimientos Penales. La nueva ley de Ejecución de sentencias deberá prever procedimientos mediante los cuales podrán revisarse periódicamente las penas impuestas a los inculpados y los casos y requisitos conforme a los cuales podría modificarse el tipo de pena o su duración. e) Reformar las leyes orgánicas de la Procuraduría General de Justicia, del Tribunal Superior de Justicia y de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado. Entre otros aspectos, deben regularse las nuevas atribuciones de las policías, los peritos y el ministerio público, así como, las atribuciones de los jueces de control y de ejecución de sanciones. Deberán establecerse en estas leyes reglamentarias las unidades administrativas u operativas que sean necesarias en las estructuras institucionales para la correcta implementación de la reforma. f) Promulgar la legislación que permita regular el Sistema Estatal de Seguridad Pública. Dicha Ley deberá ser acorde a las reglas mínimas conforme a las cuales operará el Sistema Nacional de Seguridad Pública previstas en el párrafo décimo del artículo 21 constitucional. La ley estatal deberá atender a lo que se establezca en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública que deberá expedir el Congreso de la Unión en diciembre de 2008. Quinto. Seleccionar y capacitar a los operadores del nuevo sistema. Para operar el nuevo sistema es necesario tener presente que lo más importante es invertir en el factor humano. El primer paso, previo a iniciar la capacitación, es establecer el nuevo perfil de los servidores públicos que lo operarán. La capacitación deberá planearse en función de los perfiles requeridos y de la estrategia y gradualidad de implementación de la reforma al sistema de justicia. De la misma forma en que el marco jurídico en transición motivará la coexistencia temporal del sistema de justicia mixto y el acusatorio, en la capacitación de los operadores, durante la etapa inicial del cambio, permanecerá la capacitación en el anterior sistema mientras comienza la implementación del nuevo. No obstante, para optimizar recursos, una de las primeras decisiones a tomar tiene que ver con el momento en que deja de capacitarse bajo los contenidos del sistema mixto. La capacitación no sólo deberá incluir a los servidores públicos que operarán el sistema como lo son jueces, ministerios públicos, peritos, defensores públicos y policías pues deberá incluir o al menos promover la de los defensores particulares. Asimismo, se requiere motivar a las universidades a modificar los planes y programas de estudio de la licenciatura en Derecho, para que los futuros egresados conozcan el nuevo sistema procesal penal. En el caso del ministerio público, al trazar un nuevo perfil debemos destacar el desarrollo de destrezas y habilidades para tomar decisiones rápidas, argumentar jurídicamente, de expresión oral y síntesis y de planear la construcción de un caso y la forma en que éste se presentará ente los tribunales. Los ministerios públicos del nuevo sistema deberán adquirir esas destrezas y después deberán ser incorporados a las unidades administrativas idóneas conforme a las mayores o menores capacidades que en cada una de ellas demuestren, ubicándolos así en la etapa de la investigación o del proceso penal en que puedan desplegarlas con mayor habilidad y resultados. Por ejemplo, la decisión temprana se requiere para determinar la aplicación de un principio de oportunidad, establecer si un caso debe ser canalizado a justicia alternativa, proponer las mejores medidas cautelares al juez y definir si se cuenta con la evidencia suficiente y creíble para solicitar una vinculación a proceso, entre otras. La capacidad de argumentación y síntesis ligada a una correcta expresión oral resulta fundamental en la audiencia preliminar. Saber aplicar las técnicas de interrogatorio y contra interrogatorio conforme a la correcta construcción de un caso es fundamental en la audiencia del juicio oral. Saber ser el jefe de una investigación, esto es, llevar la conducción jurídica de la misma, implica conocer el trabajo que deberá realizar la policía y saber qué, cuándo y cómo pedirle las evidencias, declaraciones o elementos que permitan integrar una correcta investigación y soportar posteriormente un caso. Dentro de la formación eminentemente práctica que requiere el nuevo sistema – pues estas habilidades sólo se aprenden entrenándolas y no leyéndolas – no debe hacerse a un lado la teoría del delito. La aplicación de un principio de oportunidad, por ejemplo, depende de conocer las causas de antijuridicidad o de justificación vinculándolas con la reglamentación que al respecto se establezca. Construir la teoría de un caso para llevarlo a juicio requiere desmenuzar los elementos del tipo penal y aprender a pensar como la contraparte. De igual forma deberán crearse perfiles para los responsables y aplicar la justicia alternativa o de llevar al cabo las nuevas funciones jurisdiccionales. Al invertir en capacitación debe tenerse siempre presente el flujo que podrían tener los asuntos desde que son del conocimiento de la autoridad competente y hasta que llegan, en su caso, a la etapa de la ejecución de las sanciones. Esto es, probablemente se requerirá invertir más tiempo y dinero, en un mayor número de servidores públicos dedicados a la justicia alternativa que en aquellos cuya responsabilidad será a la ejecución de sanciones. La capacitación también deberá especializarse en temas específicos relacionados con la implementación del sistema: ¿Cómo solicita el ministerio público al juez un auto de vinculación al proceso y las medidas cautelares? ¿Cómo se desarrolla un procedimiento abreviado? ¿Cuáles son las atribuciones de las partes ante una suspensión condicional del proceso? Existe la tendencia de querer invertir más en las destrezas de litigio oral pues es una de las partes más atractivas del nuevo sistema, olvidando otras partes quizá menos atractivas, pero que serán más frecuentes en la operación del mismo. Al final del día, serán menos los servidores públicos que participarán en las audiencias de juicio oral que aquellos que lo harán en las demás etapas o procedimientos. Otra tendencia que debe evitarse es realizar la capacitación aislada de los operadores del sistema. Un portero no puede entrenar de forma integral sin un delantero que le dispare. En algún momento de la capacitación y mediante procedimientos de simulación y desarrollo de casos prácticos, es conveniente que defensores, ministerios públicos, peritos y jueces interactúen como parte de su formación. Sexto. Construir o adecuar la infraestructura física. La inversión en edificios, mobiliario y equipo es importante pero puede ser flexible, de acuerdo a los presupuestos de que se disponga. Por ejemplo, las salsas de audiencia de juicio oral no necesariamente requieren estar forradas de madera, pero si necesitan de equipo que permita la grabación de los juicios y de facilidades audiovisuales. En la estructura de las procuradurías de justicia, el primer contacto del ciudadano no es con un agente del ministerio público que le toma su declaración por escrito en una mesa de trámite, sino con personal capacitado de una unidad de información y decisión temprana, que le canaliza ya sea a justicia alternativa o a una unidad de investigación, ya sea esta última por tipo de delito o por demarcación geográfica. Séptimo. Prever estructuras orgánicas que permitan anticiparse a los problemas de implementación de la reforma. De acuerdo a las experiencias latinoamericanas, la implementación de los nuevos sistemas de justicia ocasionó, en algunos casos, el congestionamiento de asuntos en algunas de las etapas del procedimiento. Es posible aprender de estas experiencias para resolverlas de manera anticipada. La necesidad de tomar decisiones rápidas y responsabilizarse de ellas, especialmente en casos de detenciones en flagrancia, motivó en algunos casos ignorar la posible aplicación de principios de oportunidad, la solicitud indiscriminada de la prisión preventiva como medida cautelar o la tendencia de iniciar investigaciones sin intentar previamente procedimientos de justicia alternativa cuando eran procedentes. Por ello, en diversos países se motivó la creación de unidades de decisión temprana con ministerios públicos especializados en esta función. Por otra parte, las diversas funciones conferidas a los jueces de control como la posibilidad de solicitarles medidas cautelares por cualquier medio, de desahogar pruebas preconstituídas, de solicitar autos de vinculación a proceso en caso de flagrancia o de iniciar procedimientos abreviados, motivó que en muchas ocasiones hubiera jueces saturados de trabajo y otros con muchos tiempos desaprovechados. A las actuaciones judiciales previamente agendadas se encimaban solicitudes que debían recibir en cualquier tiempo y por cualquier medio, así como cancelaciones de audiencias por la imposibilidad de presentar a algún testigo, por ejemplo. Lo anterior ha llevado a muchos países a la creación de unidades de gestión judicial para optimizar las horas hombre y las cargas de trabajo de ministerios públicos y jueces. Al bajar el estándar probatorio en el sistema acusatorio el manejo de las evidencias del hecho delictivo adquiere mayor relevancia. Es por ello que en diversas policías se han creado unidades especializadas en preservación e intervención en la escena del delito. Asimismo, se han creado almacenes especializados en resguardar las evidencias expidiéndose, además, la reglamentación correspondiente sobre la cadena de custodia. En materia de justicia alternativa se han creado unidades especializadas, en ocasiones dependientes del tribunal y en otras del ministerio público pero que, en cualquier caso, no están integradas ni por jueces ni por ministerios públicos, sino por personal especializado en técnicas de mediación y conciliación, pudiendo estar conformadas por sicólogos, trabajadores sociales o abogados. Octavo. Difundir la nueva forma de operar del sistema a la sociedad. Al implementar el nuevo sistema es necesario que la sociedad comprenda que un asunto penal puede resolverse a través de diferentes caminos y en distintos momentos de la investigación del proceso. Asimismo, debe saber que conforme a la reforma constitucional tiene mayores posibilidades de participar aportando pruebas durante todo el procedimiento o inconformándose de las acciones u omisiones del ministerio público. Debe sensibilizarse a los ciudadanos y a los medios de comunicación de las nuevas reglas del juego, en especial, de la nueva forma que operará la prisión preventiva para entender, por ejemplo, por qué un reincidente por un delito menor no podrá obtener su libertad bajo fianza y quedará sujeto a prisión preventiva esperando sentencia o bien, por qué a un inculpado por un delito menor no podrá ser sujeto a prisión preventiva. Noveno. Tener capacidad de adaptar y corregir problemas de operación con el nuevo sistema en marcha. Las diferentes experiencias latinoamericanas no han estado exentas a problemas de implementación que son muy particulares de acuerdo a las costumbres y prácticas de cada sociedad. Esto ha motivado, en algunos casos, a ampliar las vacatio legis o a restringir o a aumentar medidas cautelares, por ejemplo. Al implementar el cambio debe contarse con una unidad estatal capaz de vigilar el desarrollo del nuevo sistema en su conjunto para proponer, en su caso, las medidas operativas y legislativas emergentes que se requieran. Décimo. Evaluar los resultados. Es necesario disponer de un mecanismo de información estadística que permita comparar la operación del sistema de justicia bajo el modelo mixto inquisitivo contra el sistema acusatorio. Asimismo, este mecanismo deberá permitir obtener información del flujo de los asuntos que se atienden en el nuevo sistema acusatorio y que posibilite tener datos de los costos de operación de las diversas etapas del mismo. Por lo que se refiere a la labor del ministerio público es conveniente modificar algunos indicadores. Medir la eficiencia con base en el número de averiguaciones previas o investigaciones en las cuales se ejerce acción penal ante un juez no permite establecer objetivamente la productividad y eficiencia. Es más adecuado el indicador del número o porcentaje de los casos en que el ministerio público logró sentencia condenatoria. Asimismo, debe tenerse un registro del número de casos que fueron resueltos antes de iniciar una investigación penal y del número de asuntos que fueron resueltos mediante un procedimiento abreviado sin necesidad de llegar a la audiencia de juicio oral. Los anteriores indicadores aunados a otros similares permitirán evaluar la eficacia del nuevo sistema. Casi todos los países latinoamericanos que han implementado el sistema penal acusatorio pueden afirmar al menos que se encuentran mejor que antes, sin embargo, determinar en qué medida depende del establecimiento de estos índices estadísticos. * Publicado en Revista El Mundo del Abogado, Año 11, núm. 115, noviembre de 2008, p. 24 a 29. Revista