En octubre de 2011 comenzó la 10ª
época de la Suprema Corte de Justicia gracias a dos reformas constitucionales
que dotan de una nueva faz a la Corte mexicana: una en materia de derechos
humanos, que vincula a la Corte a los derechos humanos reconocidos por la vía
de los tratados internacionales, lo que requiere de un control de
convencionalidad y obligó a la Corte a deshacerse del monopolio del control de
constitucionalidad que venía ejerciendo desde 1995[1] y otra en materia de amparo que,
entre otras cosas, permite la declaración de efectos generales[2] en sentencias de amparo.
En este contexto, se ha hablado de la
necesidad de un control previo de constitucionalidad, especialmente en materia
de tratados internacionales, dado que con la reforma de 2011, los tratados
sobre derechos humanos gozan de rango constitucional. Por ello, en principio al
enterarme de un proyecto de iniciativa en la fracción parlamentaria del PRI en
el Senado, me pareció buena idea.
Se trata de un proyecto de iniciativa
de reforma constitucional que no ha sido presentado aún formalmente en el
Senado y que la fracción parlamentaria del PRI ha circulado para consulta en
diversos ámbitos. Al tenerlo en mis manos y enterarme de su contenido, me
pareció importante comentarlo por sus alcances.
El proyecto de iniciativa propone:
“incluir en nuestra Carta Magna una instancia específica, de carácter
consultivo, para ejercer funciones de control previo de constitucionalidad,
entre cuyas facultades se incluya la revisión de iniciativas legislativas,
tratados internacionales y normas generales de carácter administrativo. La
respectiva consulta debe estar a cargo del Presidente de la República, en su
carácter de jefe de Estado y jefe de Gobierno.”
En la exposición de motivos, se
justifica la necesidad de introducir un control previo de constitucionalidad
debido al “rezago” que en los recursos de acción de inconstitucionalidad y
control de constitucionalidad existe en la Corte. Se explica que la justicia
debe ser expedita y que el artículo 17 constitucional lo garantiza –aunque ésta
se refiere a la justicia a las personas-. Para mostrarlo, se copian datos del
portal @lex y se da muestra del número de días naturales que lleva desahogar un
asunto, 197 días para las acciones y 452 para las controversias. Sin embargo,
si se revisa en el portal de la Corte, se podrá ver que existen 55 acciones de
inconstitucionalidad pendientes de resolución (29 de ellas son de 2012) y 100
controversias (30 de ellas, de 2012).
Para fundamentar la propuesta, se
acude al derecho comparado y se seleccionan países y porciones de normas
acomodándolas a la propuesta. Así se citan como ejemplos Francia, España,
Luxemburgo, Costa Rica, Ecuador, Chile, Bolivia, Colombia y el estado de
Coahuila, que prevé un control previo ante el Tribunal Superior de Justicia del
Estado, cuando el Gobernador vete una ley aprobada por el Congreso. Los
ejemplos mencionados son variados, algunos se trata de consejos políticos, es
decir, de carácter no jurisdiccional, cuyas opiniones pueden ser o no
vinculantes.
Preocupa que la propuesta pretende
ampliar el número de ministros que integran la Suprema Corte: “se pasa de
los once miembros con que cuenta actualmente a catorce integrantes…[para] crear
una instancia de control previo de constitucionalidad adicional a las
competencias que la Suprema Corte ejerce ya en la actualidad. Para ello se
integrará una nueva sala dentro de la Suprema Corte, denominada « Sala
Consultiva de Constitucionalidad ». Dicha Sala estará integrada únicamente por
tres ministros, los cuales serán responsables de llevar a cabo un examen de
constitucionalidad previo, de los instrumentos de carácter general que les
envíe para tal efecto el titular del Poder Ejecutivo…cabe advertir que con esta
reforma la Corte pasa de tener un número impar de ministros (once) a uno par
(catorce). Por lo tanto, para evitar empates en las votaciones del Pleno, se
confiere voto de calidad al Presidente de dicho órgano.”
El proyecto de iniciativa pretende
pues ampliar el pleno de ministros de 11 a 14. De aprobarse, esto implicaría
que durante el próximo año se nombrarían a 5 ministros. Debido a que los
periodos de los ministros Aguirre y Ortiz concluyen en noviembre, podría ser
que los 5 recaigan en el próximo presidente. Más los cuatro ministros que
concluyen su término durante el próximo sexenio (Sánchez Cordero y Silva Meza
en 2015 y Cossío Díaz y Luna Ramos en 2018). Ello significaría un cambio
substancial en el equilibrio de la Corte, sobre todo si tomamos en
consideración el papel relevante que ésta ha tenido en el desarrollo de
libertades tales como la interrupción del embarazo, el matrimonio entre
personas del mismo sexo o más recientemente en el caso de Florence Cassez. En
este sentido, sería muy conveniente para el poder político rellenar la Corte
con nuevos ministros ad hoc. Esta práctica no es nueva, en 1933 Franklin
Roosevelt quiso aumentar el número de justices en la Corte estadounidense pues
ésta estimaba que diversas decisiones del New Deal eran contrarias ala
Constitución o en 1963 Konrad Adenauer redujo el Tribunal Constitucional por
haberse puesto en el camino del rearmamento alemán y el establecimiento de
corporaciones armadas.
Con la reforma de 2011 se removió ala
Corte la facultad de investigación que únicamente mermaba su autoridad, pues la
Corte se avocaba a la investigación y verificación de violaciones graves a los
derechos humanos, pero concluía con un dictamen no vinculante, lo que acababa
frustrando a la sociedad. Sucedió con varios casos, el de la Guardería ABC fue
el más reciente.
El proyecto de reforma pretende de
nuevo minar la autoridad de la Corte estableciendo que esta consulta no sería
vinculante: “Las decisiones de la Sala Consultiva de Constitucionalidad serán
no vinculantes, ya que únicamente se plantea que sea, como su nombre lo indica,
una instancia consultiva. Así, se mantienen libres las demás vías de control
constitucional.”
En primer lugar, los países que
tienen instancias de control previo (como Francia o España) no son órganos
jurisdiccionales, sino consejos políticos, precisamente porque la naturaleza de
la actividad jurisdiccional es que sus decisiones sean obligatorias o
vinculantes. Mientras que los países que tienen ubicado este control a priori
en órganos jurisdiccionales, le da el carácter de vinculante.
Pero suponiendo que estemos
convencidos de que el control previo de constitucionalidad sería un instrumento
necesario para nuestro país –que yo pienso que no lo es-, falta saber la
materia y los sujetos legitimados (cito textual): “podrán ser sometidas a
revisión: a) tratándose de iniciativas de ley, la consulta se podrá formular
hasta antes de enviarla al Congreso de la Unión; b) en el caso de los tratados
internacionales, se deberá realizar antes de su firma por parte del Presidente
de la República; y c) cuando se trate de normas generales de carácter
administrativo, la consulta podrá ser sometida a consideración de la Sala
previamente a su publicación en el Diario Oficial de la Federación. La facultad
para someter al examen previo de constitucionalidad será exclusiva del
Presidente de la República. Así, se plantea que sea una potestad que pueda ser
ejercida con la mayor libertad, favoreciendo el criterio del Jefe de Estado, quien
podrá decidir si utiliza o no en cada caso esta nueva facultad.”
Bien, pues al parecer lo que la
iniciativa del PRI pretendería es tener tres ministros a su servicio que
legitimen los actos legislativos del Presidente, y éste podrá o no observar el
dictamen de la Sala, pues éste no es vinculante.
El control previo no versará sobre
iniciativas del legislativo, sobre refrendos o plebiscitos, tampoco sobre
reformas constitucionales, como sucede en varios de los países que la
exposición de motivos expone. Tampoco podrá ser solicitado por los ciudadanos
(quienes no tenemos ningún medio para revisar la constitucionalidad abstracta
de normas), tampoco por minorías parlamentarias o por la CNDH. No, nuestro
control previo sería por y para el Ejecutivo.
Se propone reformar los artículos 89
fr. XVII; 94 párrafo tercero; 97 párrafo cuarto; 105 fr. IV. Pero lo más
interesante de la propuesta es la urgencia con que se quiere tener a los tres
ministros en funciones: los artículos transitorios establecen que el Congreso
deberá expedir en 60 días naturales la ley que regule el ejercicio de la nueva
Sala y que el Presidente deberá enviar una terna 30 días naturales después de
la entrada en vigor de la reforma (al otro día de su publicación) y el Senado
tendrá otros 30. Es decir, en 60 días naturales (¡dos meses!) deberá estar
lista la Sala. Llama más la atención el tercero transitorio que dice: “Para la
determinación de su propuesta el Presidente dispondrá de la mayor libertad,
observando únicamente los requisitos de que los nombrados sean ciudadanos
mexicanos, tengan título de licenciado en derecho legalmente expedido, hayan
cumplido los 35 años de edad y sean reconocidos expertos en materia
constitucional.”
¿Ello implica que estos tres
ministros no deberán cumplir con los demás requisitos y calidades que exige el
artículo 95 constitucional?
La propuesta de reforma en general me
parece un Frankenstein que no tiene cabida en nuestro sistema actual. Más allá
de si el control previo de constitucionalidad es necesario o no, lo que esta
reforma plantea me parece peligroso, una Sala de tres ministros ad hoc,
nombrados con prisas, con requisitos diferentes de los establecidos en el
artículo 95 constitucional. Tres ministros dedicados a legitimar las
iniciativas y normas del Presidente, tres ministros que integrarán Pleno y que
podrían romper las votaciones. Tres ministros de papel en materia
jurisdiccional, pero fuertes en materia política. Se justifica la iniciativa
hablando del rezago y se crea una Sala que se dedicará únicamente a revisar lo
que el Presidente quiera, cuando quiera. Una Sala que se integrará con
ministros del mismo rango que los 11 actuales (lo que implica mismos gastos). Y
por último, una propuesta que insertaría de forma artificial una facultad
superflua que vendría a irrumpir en el ritmo de trabajo de la Corte y que al
conformar un Pleno con número par, acabaría con la armonía y vendría a llenar
de grilla y politiquería los pasillos de Pino Suárez cada cuatro años que se
renueva al presidente de la Corte –quien tendrá el voto de calidad en caso de
empate-.
Habría que meditar si nuestro sistema
requiere del control previo de constitucionalidad. Especialmente vale la
reflexión para el caso de los tratados internacionales o como recurso para la
ciudadanía para la revisión abstracta de leyes. Sin embargo, no me parece
viable en absoluto el planteamiento de la propuesta del PRI en el Senado.
Bienvenido el debate.
Aquí el documento:
Control Previo
Aquí el documento:
Control Previo
Por: Geraldina González de la Vega. Constitucionalista y ensayista.
Actualmente realiza estudios de posgrado en Alemania.
[1]La Corte mexicana hasta ahora
había interpretado en la tesis de jurisprudencia P./J. 74/99 que el control
difuso de constitucionalidad (es decir, por parte de todos los jueces) no está
permitido por la sistemática de la Constitución (esto es una interpretación que
atienda ala Constitución en su conjunto y no a una de sus normas de manera
aislada) al otorgarle la competencia material de control únicamente al Poder
Judicial Federal.
[2] Desde el Acta de Reformas de
1847, con la que se incorpora a la restaurada Constitución de 1824 la llamada
“fórmula Otero”, el juicio de amparo mexicano ha tenido efectos relativos, es
decir, la justicia protegerá únicamente a las partes sin que exista una
declaración general.
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