Es verdad que la reforma en materia de amparo introdujo al texto de nuestra Constitución la posibilidad de reclamar mediante ese juicio las omisiones que vulneren derechos humanos[1]. Sin embargo, la figura de la omisión no aparece de forma textual al referirse la Constitución a las acciones de inconstitucionalidad ni a las controversias constitucionales. ¿Qué trato ha dado, entonces, la Corte a las omisiones legislativas reclamadas por estas dos vías?
Una omisión es “toda inercia o silencio del legislador que deje de concretar un acto de producción normativa que le viene impuesto desde la Constitución.”[2] Es decir, se trata del incumplimiento de una obligación constitucional por parte del legislador vulnerando directamente el principio de supremacía constitucional.
La Corte ha aceptado la posibilidad de revisar las omisiones reclamadas mediante el procedimiento de la controversia constitucional y, hasta 2007[3], había negado la posibilidad de revisar una omisión por la vía de la acción de inconstitucionalidad.
Así, en la tesis de jurisprudencia P./J. 11/2006[4] distingue entre la omisión absoluta, que sucede cuando los órganos legislativos del Estado simplemente no han ejercido su competencia de crear leyes ni han externado normativamente voluntad alguna para hacerlo; y la omisión relativa, que sucede cuando al haber ejercido su competencia, lo hacen de manera parcial o simplemente no la realizan integralmente, impidiendo el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes.
A ello se sigue, según la Corte, que combinando las competencias o facultades de ejercicio obligatorio y de ejercicio potestativo, con las omisiones absolutas y relativas, pueden presentarse las siguientes omisiones legislativas:
a) Absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo tiene la obligación o mandato de expedir una determinada ley y no lo ha hecho;
b) Relativas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una obligación o un mandato para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o deficiente;
c) Absolutas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga; y,
d) Relativas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley lo hace de manera incompleta o deficiente.
Esta clasificación resulta útil para el control de regularidad planteado en una controversia constitucional y para determinar si, en todo caso, procede la revisión o no.
En las acciones de inconstitucionalidad 22/2001 y 27/2002, la Corte determinó imponer a las legislaturas la obligación de legislar sobre omisiones en que habían incurrido en materia electoral, pero como resultado de una deficiente regulación de las normas respectivas.
Sin embargo, respecto de las acciones, el criterio que prevaleció fue el que se desprende del recurso de reclamación 619/2001, derivado de la acción de inconstitucionalidad 34/2001, en las que se determinó que por medio de esa vía no pueden impugnarse actos de carácter negativo de los Congresos, de ello se desprendió la tesis P./J. 16/2002: “A través de este medio de control constitucional no pueden impugnarse actos de carácter negativo de los Congresos de los Estados, como lo es la omisión de aprobar la iniciativa de reformas a la Constitución Local, por no constituir una norma general que por lo mismo no se ha promulgado ni publicado, los cuales son presupuestos indispensables de la acción.”
O la tesis P. XXXI/2007 que insistía que: “del análisis de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no se advierte que la acción de inconstitucionalidad proceda contra la omisión legislativa de ajustar los ordenamientos legales secundarios a las prescripciones de dicha Constitución, sino que tal medio de control sólo procede contra normas generales que hayan sido promulgadas y publicadas en el correspondiente medio oficial, ya que a través de este mecanismo constitucional se realiza un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma, con el único objeto de expulsarla del orden jurídico nacional siempre que la resolución relativa que proponga declarar la invalidez alcance una mayoría de cuando menos ocho votos, esto es, se trata de una acción de nulidad y no de condena a los cuerpos legislativos del Estado Mexicano para producir leyes.”
La tesis: P./J. 5/2008 confirma lo anterior al reconocer que “el Pleno de la Suprema Corte ha sostenido que la acción de inconstitucionalidad es improcedente contra la omisión de los Congresos de los Estados de expedir una ley, por no constituir una norma general que, por lo mismo, no ha sido promulgada ni publicada, los cuales son presupuestos indispensables para la procedencia de la acción.”
Sin embargo, esta tesis regresa en su parte final al criterio de las acciones 22/2001 y 27/2002 al reconocer que el criterio anterior no aplica cuando se trate de una omisión parcial resultado de una deficiente regulación de las normas respectivas.
De ello se desprende que la Corteo sostuvo la posibilidad de que por la vía de la acción de inconstitucionalidad se impugnen omisiones pero solamente las relativas, clasificándolas como “deficiente regulación”; es decir, normas que son parcialmente constitucionales. O, si se quiere, parcialmente inconstitucionales. Esta condición de imparcialidad respecto de la validez de una norma puede referirse a una omisión (algo de plano no se regula o porque la norma no comprende por ejemplo a una categoría de sujetos y les discrimina) o a una acción (porque establece una situación contraria a la Constitución).
Lo interesante respecto de este tipo de constataciones por parte de un tribunal constitucional es el tipo de resoluciones, pues una omisión no puede ser declarada nula[5]. Se requiere pues de sentencias atípicas como las de apelación al legislador (Appellentscheidung), de la división conceptual de la nulidad y la inconstitucionalidad[6] (se declara inconstitucional la norma y se establece a partir de ésta una condición que deberá resolver el legislador de la cual dependerá su validez, o no), una sentencia prospectiva, una interpretación conforme, una sentencia aditiva, entre otras opciones.
Así, en la acción de inconstitucionalidad 37/2006 se resolvió que las legislaturas locales que no han creado las leyes, instituciones y órganos para la aplicación del sistema integral de justicia para adolescentes incurren en una violación constitucional, por actualizarse una omisión legislativa. No hubo pronunciamiento, simplemente se confirma la omisión, sin que ésta tenga consecuencias.
Posteriormente, en la acción 118/2008, se determinó que el legislador incurría en una violación a un mandato constitucional al haber omitido una regulación para el recuento de votos en sedes administrativa y jurisdiccional y le obliga a legislar a la brevedad. Hubo una sentencia de apelación al legislador que estableció además un plazo fijo.
La acción más reciente promovida en contra de la inacción legislativa es la 21/2009. En ésta, se determinó que es una omisión clasificable como relativa en competencia de ejercicio obligatorio la falta de previsión de sanciones ante faltas en materia electoral. Se declaró la invalidez de los artículos por considerarlos deficientes y, al final, también hubo una apelación al legislador a subsanar las faltas fijando un plazo para ello.
Es relevante que mediante la tesis P./J. 16/2010 que se desprende de la anterior acción, la Corte anuda la clasificación de las omisiones realizada a propósito de las controversias constitucionales, aludida arriba con las omisiones reclamadas por la vía de la acción de inconstitucionalidad.
Como conclusión: resulta interesante que la Corte se abra a la posibilidad del control de la inactividad del legislador por la vía del análisis abstracto de normas, pues como sabemos, la posibilidad del amparo es reducida en tanto que las decisiones que de éste emanan afectan solamente a las partes involucradas. Las cuestiones teóricas acerca de los límites de la actividad jurisdiccional y las prácticas acerca del tipo de sentencias que se estarán emitiendo y los límites en las sentencias que regula la ley de las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales.
Geraldina Gónzalez de la Vega. Constitucionalista y ensayista. LLM Düsseldorf. Twitter: @geraldinasplace
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[1] Artículo 103, fracción I: “Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.”
[2] César Astudillo. “La inconstitucionalidad por omisión en México”, en Carbonell, Miguel (comp.), En busca de las normas ausentes, 2°. ed., México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2007.
[3] Ver la acción de inconstitucionalidad 7/2003 en donde se negó que procedieran contra omisiones del legislador, derivado de la interpretación textual de la fracción II del artículo 105 constitucional.
[4] Tuvo como fundamento la Controversia constitucional 14/2005, en ella se desarrolla el criterio acerca de la división de poderes y de éste deriva la cuestión acerca de la inacción legislativa como un incumplimiento de una competencia o facultad.
[5] Ver el artículo 72 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 constitucional que determina que “Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, si fueren aprobadas por cuando menos ocho votos.”
[6] La doctrina alemana reconoce esta división (no de manera pacífica) no sólo a través de las sentencias del Tribunal Constitucional alemán, sino también de la ley que le regula. En su artículo 31.2 establece la diferencia entre la incompatibilidad con la Ley Básica y la nulidad. Se conoce como Unverinbarkeitserklärung.
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